全球关税简史：贸易保护与自由贸易的反复博弈
导语
历史经验与学术研究一再表明，在人类命运共同体面前，任何贸易霸权和单边主义关税政策必将以失败收场。
关税是对进出境货物和物品征收的税种。其历史久远，曾是绝大多数国家财政收入的重要来源。我国在2000多年前，就有皇帝颁发金节作为海关放行证书的记载，同一时期的希腊也有关于外交官关税免税的记录。很多国家在内陆边界地区把过桥、过路费作为“关税”征管，以至于苏格兰海关专员亚当·斯密在其著名的《国富论》中描写道：“海关（Customs，英文本意为惯例），就是按惯例付款。”[1]纵观历史，关税政策的演变大致分为古代关税、重商主义、自由贸易与保护贸易交错、超保护贸易、贸易政策多极化、全球价值链时代六个阶段。[2]
关市讥而不征
现存最早的关税记录保留在叙利亚沙漠中的绿洲城市巴尔米拉。当时的关税被刻在海关墙的石头上，记载对进出边境的奴隶、货物、染色羊毛、香油、食物等征收的关税。这是人类历史上第一次按照商品类别设置不同关税税率。古代各国的关税仅担负财政收入的职能，但也有例外，如罗马凯撒大帝决定重启关税时，[3]目的仅是阻止东方丝绸等奢侈品进入，防止等量丝绸换取等量黄金导致金银流出。另有一项例外便是在中国。一方面，古代中国幅员辽阔，难以确定边界，海港几乎没有海关；另一方面，受春秋战国时期孟子“关市讥而不征”思想的影响，关税没有成为古代中国重要的财政收入。可见，儒家比亚当·斯密早2000年就提倡自由贸易。[4]
中世纪后的欧洲，关税优惠税率的设计开始纳入更多的政治需求，如拜占庭帝国给予威尼斯商人免关税待遇，是为了回报其曾经给予的军事援助；彼时欧洲的关税主要设在内陆桥梁、河道关卡处，因收费不透明而被斥为“勒索税”；即便是在工业革命发源地的英国，也只是在1203年才明确有了国家关税、地方关税体系，1275年开始海关管理，统一出口税率，因其主要针对羊毛出口征税，被称为“建立在羊毛麻袋上的关税体系”。
关税之战与荷法战争
15世纪以后，欧洲开始资本的原始积累，海外贸易范围扩大，社会财富的重心由封建社会的土地转向金属货币，产生了重商主义的关税政策，认为国家的财富就是黄金、白银的数量；在当时，国际贸易是一场零和游戏，致富的唯一途径就是出口大于进口促使金银流入。其政策主张是通过高关税或直接限制将进口降到最低；通过取消装船税或制定出口补贴来鼓励出口。英国重商主义时期为保护当地羊毛产业阻止东方白棉布进口，曾有议案要求学生、教职工和律师都必须穿羊毛制服；尸体下葬必须覆盖羊毛；身着白棉布制品被认定是“犯罪”。[5]
保护主义思想的系统关税政策出自1664年法国财政大臣柯尔贝尔。1667年法国提高了关税税率，引起英国和荷兰的报复，史称“引发战争的关税体系”：此后英国不断提高法国货物进口的关税，并长时间阻止法国货物进入英国；荷兰则干脆禁止进口法国葡萄酒和白兰地，并对法国奢侈品征收高达50%的关税，荷法之间的贸易冲突最终导致双方开战，战争结束后，法国降低了自己的关税。
《谷物法》谢幕，自由贸易开启
18世纪末，英国的棉纺织业率先发生了翻天覆地的变化，到1820年，英国制造业无可匹敌，其工业制品占全球工业制品总量的比例高达50%，新兴工业资产阶级急需拓展广阔的国际市场，英国最终冲破了贸易伙伴国重商主义贸易保护政策的限制，理论界相应诞生了以亚当·斯密和大卫·李嘉图为代表的自由贸易学说。
在英国关税政策的历史事件中，最著名的是19世纪英国与欧洲大陆粮食贸易中的《谷物法》。英国农业生产曾长期自给自足，政府通过《谷物法》推行粮食出口补贴政策以削减进口。1793年英法战争结束，适逢粮食连年歉收致使小麦价格暴涨，虽然政府出台一系列政策应对危机，包括禁止谷物出口、禁止粮食酿酒、取消进口关税、增设进口补贴、动用海军对中立国运往法国的谷物进行拦截，但都不足以阻止大面积的饥馑蔓延，然而土地贵族为保持国内谷物高价仍然施压政府修订《谷物法》，以期对进口小麦递增课税。大卫·李嘉图亲自对此宣伐，指出，英国的主要优势在于工厂内的机械，如果阻碍了对外国粮食的购买，会迫使英国浪费宝贵的人力去从事效率相对低下的农业生产，从《谷物法》中受益的只有土地贵族。英国政府最终于1846年废除了《谷物法》，这是贸易保护政策与自由贸易的分水岭。[6]英国成为最早实行自由贸易政策的国家。
法国是第二工业强国，19世纪中叶继英国后逐渐倾向于自由贸易，但在拿破仑三世垮台后重新转向了贸易保护主义，关税税率上升25%，[7]成为俄罗斯、美国之外最高的税率，并再次与邻国爆发关税大战：法意贸易战自1889年开始，法国和意大利各自以一般税率向对方的商品征税，双方之间的对立一直持续了10年；法瑞贸易战，双方都为对方设置了更高的税率，最终两国出口贸易都损失惨重。[8]
关税制度“内外有别”
关税成为治国重器的政治思想主要来自独立后的美国。美洲殖民地因反抗英国对茶叶进口实行差别关税而发起“波士顿倾茶事件[9]”（史称美国人民第一次反抗全球化的斗争）后两年，北美独立战争爆发。美国诞生后，《美利坚合众国宪法》即授予国会征收关税的权利[10]，对美国政治而言，对外国商品征税要比开征国内税容易得多。在首任财长汉密尔顿贸易保护主张影响下，美国建国即选择高关税政策，理由是美国国内新工业尚处早期，发展效率不高，需要用关税壁垒进行保护，直到可以在免税基础上与外国同类商品进行竞争；汉密尔顿同时提出一项意义深远的发展制造业计划，建议将保护性关税作为快速实现工业化的杠杆。1806年，美舰“切萨比克号”遭英国海军袭击，美国国会通过了《禁运法案》，禁止美国船只驶往外国港口，意在切断英国所需的粮食和原材料供应。意外的是，禁运期间美国的制造业由于没有外部竞争而得以发[11]；加上1812年开始的第二次英美战争，进口品的缺乏也为美国国内工业的发展提供了强劲动力。战争使美国政治家领悟到，拥有制造业是避免战时物资短缺的必要条件。战后为鼓励美国人从事贸易，促进制造业的发展，政府规定美国人拥有的商船所进口货物享受10%的关税优惠。美国的制造业开始迅速崛起于世界市场。[12]
第二次英美战争后，美国政治家真正将高关税作为鼓励和促进美国产业发展的手段，《1816关税法案》标志着美国开始贸易保护主义的尝试。法案对国内有足够供应的工业产品征收高关税以保护国内产业；对国内只能部分供应的产品征收较低进口关税；对不能生产的产品只征收最低的财政性关税；关税税率不仅上调，还引入海关估值的最低定价，直接打击了低价进口货物，并促成此后一系列保护主义的法案诞生。[13]1828年第三次《关税法案》出台，上调棉花和棉纺织品、羊毛和羊毛制品以及钢铁和钢铁制品关税税率，进一步限制欧洲尤其是英国同类商品的竞争，同时保护国内农民利益，因其进口关税平均税率超过25%，被称为“可憎的关税法案”，为后来南北战争埋下政治导火线。当1861年《莫瑞尔关税法案》再次要求提高关税时，南北战争终于爆发，没有南方反对的美国联邦政府顺利建立起世界上最高的关税壁垒，1864年关税平均税率为47%。从此，支持高度贸易保护的政策成为美国商业和政治生活的主导特点之一。[14]
美国不断创新关于关税的政治思想。1890年《麦金莱关税法》中产生了新的贸易保护理论：世界的发展依赖于各自内部资源的发展，而不是对外贸易；面对欧洲工人低廉的工资，为保护美国工人的丰厚薪酬，有必要向欧洲商品征税，以弥补美国制造业高成本带来的不利因素；商品平均关税率应接近50%；对某些成熟产业也应提供关税保护，以促进企业拓展国外市场。《麦金莱关税法》的设计体现了上述多重价值体系，并附加了互惠条款，以降低本国的关税作为前提，换取其他国家降低关税的承诺。“内外有别”的互惠条款实际上是对自由贸易和保护贸易政策的综合运用，互惠协定既是“胡萝卜”，也是“大棒”。[15]美国以签订互惠协定为契机，对世界经济的影响日益凸显。法案实施后，其关税水平继续创新，平均税率达到50.4%。第一次世界大战之前，关税成为美国获取财政收入的常规手段，很多年份中联邦财政支出的90%依赖于关税收入，国内税只是在战争或危机迫近的时候才临时开征；高关税同时建立起了强大的产业屏障，使得美国工业得以免受英国的产业竞争冲击快速发展；政治上，美国关税政策一直延续着简单的循环，即共和党的关税高得出奇，推行贸易保护主义，而民主党人则对政策做适当的放松。
作为驻美国领事返回德国的李斯特深受美国贸易保护主义思想的影响。李斯特认为，在邻国执行保护主义时，报复而不是自由贸易才有更好的回报；国家建设资金应该由收缴的进口税来承担。在李斯特思想影响下，加之德国工业较为落后，直到19世纪60年代德国才逐渐出现自由贸易倾向。德国关于关税制度的创新是，1834年在德国全境建立起了关税同盟，关税同盟先后与英国、法国签订了贸易协定，减免关税，其经济一体化因自由贸易而加强。19世纪晚期，因农产品保护的需要，德国开始转向贸易保护。但彼时德国的城市工人热衷于自由贸易。
这一时期各国相互进行“关税裁军”、推行自由贸易产生的经济后果是，运输成本、损耗和保险费用的降低共同促进了商品价格的聚敛。传统的粮食价格不仅开始在全球范围内越来越接近，而且还影响了东方的大宗商品——大米的价格。20世纪早期的两位瑞典经济学家赫克歇尔和俄林认为，运输成本的下降，也让工资、租金和利息三种基本要素的投入开始在全球范围内趋于一致。
另外，殖民地的关税引发的问题令人深思。英国人禁止印度制造的产品出口，却允许英国货物免税自由进入。1750年印度纺织品产量占全世界产量的将近1/4，而到1900年时所占比重骤降至不足2%。产业的消失导致了规模惊人的失业率。
西班牙瓶塞
19世纪80年代到第二次世界大战前的60年间，垄断资本主义形成，要求垄断国内外市场。许多资本主义国家都积极干预对外贸易，不同程度地提高关税、实行外汇限制和进口数量限制、鼓励出口，实行以保护垄断资本利益为目的的外贸政策。自由贸易政策开始消亡，逐渐为保护贸易所代替。[16]
在资本主义内部，德国、美国等新兴工业国家迅速崛起。到1913年，英国工业品产量已经不到美国的一半，工业竞争力的衰退促使其退出自由贸易，退守其广阔的殖民地，实施“帝国特惠制”关税政策。
美国正好相反。在主要产业取得世界领先地位后，美国一方面开始倡导自由贸易，另一方面开启变相关税政策。如1921年通过的《反倾销法》，代替关税成为美国最重要的产业保护手段之一。但关税征收的便利性使得1929年经济危机发生时，美国立即抛弃了自由贸易关税政策，于1930年出台《斯穆特—霍利关税法》，宣布扩大征税范围，将2000多种进口商品的关税利率提升到了历史最高水平，并设置了很多“非关税障碍”，如瓶塞占了西班牙出口美国货物的一半以上，法案要求瓶塞进口必须带有原产国的标记，而这道工序的成本甚至比瓶塞本身还要高。《斯穆特—霍利关税法》直接挑起了贸易争端，欧洲国家对美国引以为傲的汽车和收音机的关税提高了50%以上，最终使全球贸易大幅下降，美国的进出口额双双下降过半。这一深刻教训使美国政府不得不重新回到自由贸易化轨道中。
历史学家评论认为，20世纪30年代的贸易战阻碍了国际商业整体进程；真正被贸易战长期破坏的，是贸易的无形产物——正如一个世纪以前斯图亚特描述过的“商业在思想上和道德上的作用超越经济”的那部分人类文明的价值。
《1934年互惠贸易协定法》（以下简称《协定》）出台，标志着美国贸易保护主义政策发生了历史性转型。《协定》把制定贸易政策的权力从国会手中转移到了以总统为代表的行政机构手中，总统与外国签订的贸易协定不需要国会批准；对总统调整关税的授权范围为现行关税的上下50%；关税的改变适用于与美国签订最惠国待遇协定的国家。与英国的“帝国特惠制”对第三国的歧视形成鲜明的对比的是，《协定》引入“无条件最惠国待遇原则”，暗含着构建以美国为核心的国际贸易体系的较量。[17]
哈佛大学的斯托尔珀与萨缪尔森曾联手观察了工业革命以来的全球贸易政治表现，他们认为保护主义可以使占有相对稀缺资源的一国获益，拥有相对丰富资源的一国受损，在自由贸易的条件下情况正好相反。但“自由”或“保护”的最终成败，不仅与关税水平和限制政策有关，还与一国政治水平相关。
从贸易争端到关税战略
第二次世界大战后，国际市场竞争越发激烈，各国对外贸易政策呈现出多极化趋势。经济实力大增的美国又竭力鼓吹贸易自由化，积极推动建立以“关税及贸易总协定”为中心的国际贸易体制。20世纪70年代以后，市场问题越发尖锐，主要资本主义国家的超保护贸易政策抬头，关税相关政策表现为：第一，对工业产品保护程度降低，对农产品的保护程度提高；第二，非关税壁垒在新保护政策中占据主导地位；第三，国家垄断资本主义在贸易保护政策和措施中的作用大大加强。
这期间典型的关税事件是系列美日贸易战。从1960年开始，美国通过加征关税、反倾销、反并购等手段先后对日本纺织品、钢铁、彩电、汽车、半导体、电信发动贸易战，最终以日本签订“自愿限制出口”协议、日本企业赴美投资、取消日本国内关税等结束；而日本企业不折不挠，不断将中间产品出口至当地进行加工，建立起中间产品出口体系，并积极寻求多元扩张，最终实现成功转型。
第二次世界大战后，随着亚非拉人民的独立运动，发展中国家数量达到130多个，并纷纷开始建立自己的关税政策体系，主要分为两种类型。第一种，进口替代战略型。通过给予税收优惠待遇，鼓励外国资本开展业务；通过来料加工贸易方式，提高工业化的水平，以代替直接进口。发展中国家的进口替代战略常常会被发达国家指责为“不公平贸易”，但这是一国工业化发展的必经阶段。美国和德国在赶超英国的最关键时期——19世纪下半期，都是典型的进口替代国。第二种，出口替代战略型。首先通过发展劳动密集型工业，如服装、纺织品、普通家电制造业等轻工业产品出口替代初级产品出口；其次以资本密集型和技术密集型工业，如机械电子、石化等产品出口替代轻工业产品出口；最后极少数发展中国家和地区开始建立知识和信息密集型等高科技产业，力争实现弯道超车。出口替代战略的主要措施包括免出口关税以及提供出口退税、出口补贴、出口信贷和出口保险等。
我国的关税实践再次彰显了中国智慧。[18]第一，关税税则适时调整。1949年以后我国先后制定过三部海关税则。1951年通过的《中华人民共和国海关进出口税则》及其《暂行实施条例》，是中国自鸦片战争后第一次真正独立制定的关税税则，其时关税的主要职能是保护本国经济，平均税率为52.9%；第二部关税税则贯彻了税级结构之间的纵向平衡（原材料、半成品、制成品之间的平衡）和横向平衡（同类产品之间的平衡），平均税率约为47.2%；第三部关税税则开始考虑与国际接轨，并在加入WTO后不断下调关税，2018年我国贸易加权的平均关税只有4.4%。[19]第二，丰富的关税优惠体系。改革开放以来，我国共制定了40多项关税优惠措施，如对来料加工、进料加工和加工贸易的优惠，对外商投资企业机器设备和物资进口免税等贸易投资型优惠，对进口研发设备免税等研发型优惠，对保税物流园区、自由贸易试验区、自由贸易港、综合保税区、跨境电商综合实验区等面向产业集聚的区域型优惠。
推进可持续贸易自由化
20世纪80年代中后期，美国贸易地位开始衰落，经常项目由顺差转为逆差，欧洲国家也发生了类似的现象。美国和欧洲市场的保护要求导致新的贸易理论——协调管理贸易理论应运而生。协调管理贸易理论认为，各国政府首先应追求本国国民福利最大化；政府的干预能帮助国内企业获得可能会被外国企业抢占的利润。
然而根据OECD提供的数据，全球货物贸易的66%以上是中间品贸易，而在服务贸易中，该数字高达70%，国际贸易已经进入了全球价值链时代。[20]棉花的全球贸易史已经揭示出，棉花的全球贸易已引起各国棉织品生产、加工、服务环节持续不断地创新，最终棉花及其衍生产业跨越国界、宗教，超越任何大国的独立能力，将各国统一在其国际化分工链条中。[21]在全球价值链时代，贸易应该使所有的国家受益。马克·奥博因和弗洛里亚纳·波利诺（Marc Auboin and Floriana Borino, 2017）[22]研究全球价值链分工体系和全球需求结构变化时发现，全球价值链生产有效地增加了出口产品中的进口含量，而贸易保护主义的后果不仅会减少国内产出，还会减少国内就业，“贸易保护主义政策并不真正具有统计重要性”。
推进全球市场开放、实现可持续的全球贸易自由化可以让所有国家都能从中获得收益。一个国家可以通过减让关税、降低国际运输和通信等进口成本、加入全球供应链而变得更具竞争力（郑存强等，2018）。[23]RCEP等世界各国签署的系列区域贸易、多边贸易自由化协定表明，全球化趋势会因为贸易战和疫情影响放缓，但不会逆转[24]；中国坚持举办的进口博览会、“一带一路”倡议、高铁项目输出正在翻开自由贸易的新篇章。
历史一再昭示，贸易战不利于世界商业的整体发展。国际贸易不仅产生了大量的物质商品，还有思想和文化方面的进步。全球价值链体系下，世界各国的发展已经紧密地联系在一起；在全球人类命运共同体面前，任何贸易霸权和单边主义关税政策，必将以失败收场。
注释：
[1]最早的关税记载不在中国，但中国有关于海关的记载。参见[日]朝仓弘教. 世界海关与关税史 [M]. 北京：中国海关出版社，2006.
[2]崔景华. 关税理论与政策[M]. 北京：对外经济贸易大学出版社，2021.
[3]当时使被称作“Portorium”的一种类似于关税的城市税，由包税商竞标后承包征收。参见[日]朝仓弘教. 世界海关与关税史[M]. 北京：中国海关出版社，2006.
[4][日]朝仓弘教. 世界海关与关税史[M]. 北京：中国海关出版社，2006.
[5][美]威廉·伯恩斯坦. 贸易改变世界[M]. 海口：海南出版社，2010.
[6][8][美]威廉·伯恩斯坦. 贸易改变世界[M]. 海口：海南出版社，2010.
[7]到1892年。
[9]胡公启. 关税调整引发战争的历史回顾及启示[J]. 管理工程师，2018，23(6): 55-61.
[10]第1条第8款。雷芳. 邦联国会争取关税权的努力及其意义[J]. 世界历史，2015(5): 75-85+158.
[11]韩家炳. 美国1807年《禁运法案》的代价与影响[J]. 安徽师范大学学报（人文社会科学版），2003(2): 189-194.
[12]伍山林. 重新理解美国关税史演进[N]. 文汇报，2017-09-01(W12).
[13]倪峰，侯海丽. 美国高关税及贸易保护主义的历史基因[J]. 世界社会主义研究，2019，4(1): 48-57+95.
[14][美]威廉·伯恩斯坦. 贸易改变世界[M]. 海口：海南出版社，2010.
[15]伍山林. 重新理解美国关税史演进[N]. 文汇报，2017-09-01(W12).
[16]伍山林. 重新理解美国关税史演进[N]. 文汇报，2017-09-01(W12).
[17]徐泉. 美国外贸政策决策机制的变革——美国《1934年互惠贸易协定法》述评[J]. 法学家，2008(1): 154-160.
[18]徐赟. 我国关税有效保护与产业竞争优势及其变动——基于入世后制造业数据的考察 [J]. 经济管理文摘，2021(13): 7-9.
[19]http://openapi.jrj.com.cn/yidianzixun/yaowen/2018/03/24292164.shtml.
[20]http://www.jjckb.cn/2013-07/23/content_457045.htm.
[21][美]斯文·贝克特. 棉花帝国，一本资本主义全球史[M]. 北京：民主与建设出版社，2019.
[22]Marc Auboin，Floriana Borino. The falling elasticity of global trade to economic activity: Testing the demand channel [R]. WTO, 2017.
[23]郑存强，廖春华等. 世界关税概况2017[M]. 北京：中国海关出版社，2018.
[24]李九领. 关税纪事与评论(2017—2018)[M]. 上海：上海财经大学出版社，2020.
*本文仅代表作者个人观点，仅供读者参考，并不作为投资、会计、法律或税务等领域建议。编辑：潘琦。