土地与增长：理解过去四十年中国经济发展的关键
导语
如果说分税制是中国经济改革第一次从微观层面走向宏观，成为激励地方政府扩大实业投资的催化剂，那么可以将随之而来的土地财政改革视为提速公共资本积累的引擎。如何理解土地与发展的关系？如何看待“国有土地使用权转让”制度，用好土地财政这把双刃剑？
过去40年中国经济体制改革取得了巨大成功，中国所创造的奇迹不仅在于经济增长本身。特别是改革开放前30年，整个中国经济发展的过程都是非常务实地寻找并突破财政约束的过程。一系列的经济体制改革让发展找到了突破口——中央与地方财政之间实行分税制，对地方政府形成了一个稳定的激励机制；中央政府默许地方政府进行土地有偿划拨，进而允许地方进行土地批租的试点，最终将土地批租合法化，让土地成为地方政府公共资本积累的有效融资杠杆。20世纪90年代中期以来，宏观经济环境相对稳定，公共资本积累开始加快，基础设施大为改善，中国经济发展走上新台阶。
从微观改革到宏观改革：
分税制是核心
以宏观经济是否实现稳定为界定标准，中国40年的改革大概可以分为两个阶段。第一阶段是20世纪80年代，当时东欧的经济学家普遍认为中国在那个年代的改革只是在微观层面，以微观主体的激励机制的改革为主，缺乏宏观层面的管理经验和结构性改革。
1985年，在世界银行的帮助下，中国第一次从外国经济学家那里获得了怎样实施宏观经济管理的经验，认识到宏观结构改革的重要性。在1993年11月召开的中共十四届三中全会提出要建立社会主义市场经济之后，多项结构性改革随即启动。其中最为重要的改革便是中央与地方的财政关系的改革。1994年实行的分税制改革是由时任副总理朱镕基主导的、对中央和地方财政关系进行的一次重要调整。这次改革之后，地方政府的行为发生了改变，宏观经济出现了稳定的趋势。
在地方财政分权和收入分享的时代，地方政府往往向中央政府隐瞒其真实的财政收入情况。因此，中央政府无法获得足够的财力，难以进行有效的宏观调控，地方与中央的激励出现不兼容。分税制改革后，中央与地方的税种分开，各自收取税费，而在共享税里中央拿走75%的增值税收入，地方保留25%的增值税收入。这部分增值税收入对地方政府形成一个稳定的激励机制，使地方政府的关注点开始转向招商引资，通过扩大实业投资，获得更多的增值税，增加地方财政收入。于是，中国各个地方政府开始了一场积累公共资本、改善投资环境和投资基础设施建设的竞争。竞争的结果是各地基础设施和投资环境都大幅度改善，地方政府财政收入显著提高，同时提高了中央财政收入的比重，中央政府的宏观调控开始发挥成效。20世纪90年代以后，中国经济进入了宏观稳定和快速增长的阶段。
深圳大胆尝试土地有偿使用
改革开放初期最大的约束是资金匮乏。当时国家对特区的政策原则是“只给政策不给钱”。经济特区深圳即将开始建设的1980年，大规模基础设施的建设（所谓的“四通一平”）就面临严峻的资金短缺，除了来自银行的3 000万元贷款之外，财政上不能拿出更多的资金。在当时，深圳政府能想出的唯一办法也就是出让土地了。但这需要突破一个重要的约束条件——土地都是国家的，深圳的土地能否以合法的形式转让使用权，甚至批租给香港投资者。这个问题在当时并没有得到解决。可以想象这在当时无论在思想上、制度上会遇到多大的障碍。
被逼无路，只能突破约束条件，开始土地使用权有偿转让的尝试。因为蛇口这块地相对便宜，而香港很贵，负责蛇口开发的袁庚先生就测算香港货柜的租金，按其每平方米1/3的价格租给港商，便可以解决基础设施的投资资金。1979年3月, 深圳出租蛇口半岛1000亩土地给香港招商局，用以建设蛇口工业区。深圳土地使用权有偿转让的尝试堪称创举。在开发深圳罗湖小区时，政府曾经估算，至少有40万平方米的土地可作为商业用地，而按照每平方米5000港币计算，政府亦可获得20亿港币的收入作为开发基础设施的资金。
在那个时候，这是一个非常大胆的设想，因为政府拥有的土地在《宪法》上是被禁止买卖的。但深圳特区政府出于无奈，或许得到邓小平先生的默许，率先尝试了有偿使用国家土地的制度。1982年，深圳颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》（以下简称《规定》），对划拨土地进行了有偿、有期使用的改革。《规定》还说明了各类划拨用地的使用年限及土地使用费的标准。其中，工业用地最长年限为30年；商业用地20年；商品住宅用地50年；教育、科技、医疗卫生用地50年。
直到1987年，全国人大正式把国有土地使用权有偿转让写入宪法。同年 9月，深圳率先在政策层面上推动了中国城市土地使用制度改革的历史进程，通过协议的方式将一块住宅用地以总价约108万元出让给中航进出口公司深圳工贸中心。随后深圳和上海部分借鉴了香港的经验，率先实行土地出让或批租的制度。在这个制度下，取得土地的投资者或者开发商，为了获得一定年限的使用权，需要交纳一笔出让金。在总结土地有偿使用和土地出让试验经验的基础上，《深圳特区土地管理条例》（以下简称《条例》）于1988年1月3日正式实施。《条例》明确规定，土地使用权和所有权相分离。政府拥有土地的所有权，但土地的使用权不但可以出让，而且可以转让、抵押、出租。在土地批租制度 （the land leasehold system）下，批租的是土地的使用权，不改变土地的所有权。承租人取得的只是某一块土地在一定年限内的使用权，而当批租期限届满，承租人要将这块土地的使用权连同附属其上的建筑物全部无偿地归还给土地所有者即政府。
上海土地批租破冰
土地批租的合法性问题真正得到解决，上海的推动功不可没。如果没有土地的批租，特别是向外资企业批租使用，就不可能有开发浦东的成果。 实际上，继深圳之后，在20世纪80年代，上海在土地批租方面也进行了大胆的试点和创新。
对上海而言，在土地批租上的突破纯属财政困难倒逼出来的。在20世纪80年代初，上海依然把85%的财政收入上缴中央，占全国财政收入的六分之一。以1983年为例，上海的财政收入是156亿元，上缴中央131亿元，上海没有财力来改善城市的基础设施和居民的生活空间。这个问题困扰了上海的汪道涵等主要领导。而那个时候，广东不仅上缴中央财政的收入相对较少，而且由于开放政策先行一步，财政收入的增长也较快。相较之下，上海可以自行支配的财力实在捉襟见肘，远远无法满足经济发展和城市改造的巨大资金需求。
在这个情况下，上海市委市政府开始关注土地问题，寻找可能的突破。土地是国家所有的，《宪法》第十条明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”可是在80年代初，随着企业改革、特别是“利改税”之后，人们发现由于占有的土地的区位不同，企业之间的经营收入可能并不真正反映其经营状况和竞争力，一些幸运的企业可能因为占有的土地区位优良，形成所谓的“级差地租”，掩盖了企业在经营和竞争力上的缺陷。这些现象在当时变得越来越明显，引导人们去思考土地的级差收入应该归谁的问题。其中，上海的一些高校、社会科学院与政府的研究部门开始组织一些理论的研究，希望从马克思主义政治经济学的地租理论中寻找突破土地免费使用和不能出租的线索。
对此，时任复旦大学经济系系主任的张薰华教授做出了杰出的贡献。张薰华教授毕生研究马克思的《资本论》，对马克思主义经济学有创造性的贡献。他对马克思的地租理论所做的开创性研究催生了中国改革开放后的“土地批租”政策，为中国土地批租制度的建立提供了理论依据。
1984年，张薰华教授撰写了一篇名为《论社会主义商品经济中地租的必然性》的论文，论述了土地的有偿使用关系到土地的合理使用和土地的共有权问题。土地属于国家，其所有权要通过地租实现，级差地租应该成为国家的财源之一。这篇论文提交给了1984年在广州举行的港澳经济研究会的成立大会，随后发表在《中国房地产》第8期上。没想到，这篇文章很快引起了有关部门的重点关注。
1985年年初，上海市委研究室专门派人到复旦大学拜访了张薰华教授，并约请他再写一篇文章，特别就上海的有偿土地开发思路提供理论依据。张教授欣然答应，于是就有了《再论社会主义商品经济中地租的必然性——兼论上海土地使用问题》一文，刊登于上海市委研究室的《内部资料》第6期（1985年1月21日印发）上。文章明确指出：“土地的有偿使用关系到土地的合理使用和土地的公有权问题。级差地租应该为国家的财源之一，港澳的租地办法可以采用。”
这篇文章很快又受到了中共中央书记处研究室的高度关注，并建议稍作修改与补充，完稿后于1985年4月10日在内刊《调查与研究》第5期上刊出。刊出时的标题改为《论社会主义商品经济中地租的必然性》。当时，中央的这个刊物在全国各省市领导机关都可以看到，所以影响非常大。所以，张薰华教授不愧为中国土地批租制度提供理论依据的最重要的代表人物。
此后，上海市委研究室开始组织更多的学者进行专题研究，当时参与研究工作的还包括了复旦大学经济系的多位教师和市委研究室的研究人员。后来张薰华教授与上海市委研究室合作编写出版了或许是国内第一部《土地经济学》的著作，后来这本书成为很多高校的教科书。
与此同时，为了更好地推动土地批租的试点，上海不仅率先把土地管理与房屋管理的职能分开，成立了土地管理局，而且还成立了批租办公室。上海的市、区两级土地管理机构开始对组织城乡土地普查、勘丈、确权、登记和发放土地证的工作，建立了较为完整的地籍档案和规范的地籍管理系统，成为上海开展土地批租试点及大规模推行土地有偿使用制度改革的基础工作。
另外，为了更好地学习香港土地批租的经验，1986年8月，上海派出由11人组成的考察团赴香港考察，进一步了解香港土地批租的特点、房地产市场发展的经验教训、上海试行土地批租需要具备的条件以及听取香港方面关于如何吸引外商来上海租地经营的建议等。后来上海还聘请了梁振英、简福饴、刘绍钧、罗康瑞等7位香港专业人士担任上海土地批租的咨询顾问。
由上海市委党史研究室编辑的一部关于上海土地批租试点的口述史《破冰——上海土地批租试点亲历者说》收录了当年参与土地批租的研究与试点工作的有关人士的回忆录，提供了20世纪80年代中后期上海进行土地批租试验的非常宝贵的历史资料。
从这本书中，可以看到上海在土地批租试点方面做了大量创新的工作。除了理论上的研究之外，上海在土地批租试点的方向上提出以向国际出让为主要方向，以国际招标为试点起步方式，出让金收取外汇，尽可能参照国际惯例进行试点。在政策实施步骤上大胆提出先搞综合性行政规章作为试点的起步，以后再陆续出台配套制度。由点开始，点、片、面结合，有计划分期试行土地批租。在试点地块的选择上，明确提出从熟地入手的原则，通过对遴选出的21个地块进行比对，选择规划较为成熟、基础设施相对完善、前期垫付资金比较容易解决的虹桥经济技术开发区（26号地块）作为起步试点区。这些做法使上海的土地批租试点一举成功。1988年8月8日虹桥经济技术开发区（26号地块）通过国际招标，以2805万美元的中标价成功转让使用权50年，在海内外引起剧烈反响，就此拉开了中国土地使用制度改革的序幕。之后很快就把土地批租试点扩大到了虹桥28-C地块和协议出让了第一块工业用地，即漕河泾齐来工业城。
另外，上海的土地批租试点工作始终在中共中央、国务院的领导下以及国务院特区办、建设部、国家土地管理局等有关部门的指导下进行。根据上海市委党史研究室助理研究员、《破冰》副主编严亚南的陈述：“1986年10月，在完成《关于上海试行出租土地使用权办法的初步设想》后，上海市委原书记芮杏文即要求抓紧做好向中共中央、国务院领导的汇报准备工作；11月24日，来沪视察的原中共中央总书记胡耀邦对上海试行此项改革表示支持，对于改革中可能出现的问题，亦表示可以尝试和探索。1987年7月7日，国务院特区办在上报中央领导同志的《关于选若干点试行土地使用权有偿转让的建议》中提出：在上海、天津、广州、深圳等地试行土地批租。时任国务院副总理谷牧、姚依林先后在报告上做出同意试点的批示。1987年9月5日至7日，国家土地局召集上海、天津、广州、深圳四个城市的有关负责同志开了土地使用权有偿转让试点工作座谈会，上海的与会人员在会上提出的建议得到了原国家土地局的支持。10月19日，国家土地局提出了致国务院《关于在深圳、上海、天津、广州试行城市土地使用权有偿转让的报告》，正式确立了城市土地使用制度的改革方向、路径与方法。” 1987年12月23日，由时任上海市长的江泽民签发，上海市人民政府正式公布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，该《办法》有7章54条，决定于1988年1月1日开始正式实行。
当时，土地买卖、租赁在《宪法》上还是不允许的，违宪的，而上海率先突破了土地不可转让的禁区，制定了中国第一个允许国有土地使用权转让的地方法规。在这部地方法规试行4个多月后，即1988年4月12日，第七届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法（修正案）》。在《宪法》第十条“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的后面，加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。也就是从此以后，“土地批租”逐步成为地方政府财政收入的重要补充来源，更重要的是，土地批租带动了地方政府对发展规划、基础设施建设与更新的投入，在房地产市场以及地方政府招商引资的横向竞争方面也发挥了巨大作用。
土地财政加速资本积累
在1994年分税制之后，对地方政府而言，为了“招商引资”，致力于改善当地的投资环境，特别是进行基础设施的建设，将需要巨大的公共投入，而公共储蓄不足是一个严厉的金融约束。这个问题是中国的任何一个地方政府在经济发展的初期都面临的问题。深圳和上海的个案经验之所以在1994年之后变成流行模式，成为各级地方政府用于基础设施投资和公共资本形成的重要资金来源，就是因为它确实为地方政府突破这个金融约束找到了出路。
中国是幸运的，因为地方政府可以获得来自批租土地的收入这个事实是与土地的政府所有制不可分的。在经济发展的早期文献里，土地的私人所有制或者私人可以购买土地被认为是对储蓄的吸纳器。因为私人购置土地会减少生产性的投资资金，从而对投资具有负面的影响（Rosenberg, 1960; Nichols, 1970）。基于这样的看法，Rosenberg（1960）发现，在很多欠发展的经济中，之所以资本积累不足，一个主要的原因就是土地的私有制减少了生产性的投资。从这个意义上说，在中国，土地的政府所有制对地方政府克服公共资本形成和经济发展中所面临的金融约束发挥了重要的作用。可是，在新中国成立之后将近半个世纪的时间里，土地的政府所有制反而禁止了土地的交易，让土地成为免费品，导致土地无法按照级差地租来决定它的用途，难以在最佳用途上去来实现其价值，造成土地的错配、浪费和闲置。所以，在土地政府所有制的局限条件下，深圳和上海率先实行的这个土地使用权与所有权相分离的批租制度是具有划时代意义的，它大大提高了土地的使用和配置效率，并使土地批租收入成为地方政府公共储蓄的重要来源。
在中国的土地制度下，土地的国有制是由各级政府所有制构成的。根据这一制度，城市市区的土地属于国家（地方政府）所有，农村和城市郊区的土地则属于农民集体所有。除了兴办乡镇企业，修建村民住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设可以被允许使用农民集体所有土地以外，其他任何单位和个人需要使用土地进行投资或基本建设时，都只能申请使用国有（政府）的土地，包括原本就属于国家（政府）所有的土地以及政府征收的原属于农民集体所有的土地。除了少数情况下投资者可以获得政府划拨或租赁的土地，绝大多数情况下地方政府是依赖转让土地使用权（简称为“土地出让”）向投资者提供土地的。例如，在过去的10年，有偿转让使用权的土地面积占政府全部土地供应面积的70%。这使土地出让金成为地方政府可以获得的土地供应收入的主要来源。
地方政府出让土地的方式有招标、拍卖、挂牌和协议四种方式，但地方政府多以协议出让的方式向生产性的投资者或企业（工矿企业以及仓储）转让土地，而以“招拍挂”的方式转让土地给商业和住宅开发商。协议转让的土地价格是远远低于土地的“招拍挂”价格的。在一些情况下，为了“招商引资”，地方政府不仅会制定短期的税收优惠政策，而且会“赠送”土地给企业家或其他的生产性投资者。这是政府间的竞争导致的策略性结果。这样做符合地方政府将增值税税基最大化的目标。由于地方政府通过协议或者“招拍挂”方式在土地出让时一次性获得的土地出让金实际上可以解释为未来地租流量的现值，因此，随着土地的租值或价格随经济发展而不断上升，特别是1990年末随着房地产市场的形成和城市化进程的加快，地方政府来自土地批租的收入便获得了快速的增长，成为政府财政收入之外的重要的政府收入。1999年，土地出让收入占财政收入的比重还只有大约10%，到了2003年，这一比重上升到了55%，之后有所回落，但目前依然保持在35%左右。
除了土地批租这个机制之外，土地作为地方公共储蓄功能的另一个机制是地方政府建立起来的融资平台，也就是我们熟知的地方政府的开发公司或者城投公司等。这些公司在功能上类似于“特殊目的的公司”（SPV）。地方政府成立这些公司的目的是为了筹措用于基础设施建设的资金。政府通常以少许的财政资金和划拨土地等政府资产作为城投公司的资本金，而城投公司则利用对一些基础设施的定价权（如公用事业费、公路桥梁的收费权等）或者依赖政府未来财政收入流量来发行建设债券或者直接向银行借款。由于基础设施的建设和更新有助于地方的招商引资和促进经济增长，从而会增加地方政府未来的增值税，同时，地方政府又拥有可开发的土地储备以及营运的大量公共基础设施等实物资产，因此，城投公司的负债通常来说被认为是安全和有信誉的，颇受银行等金融机构的青睐。这样一来，地方融资平台成为地方政府投资建设公共基础设施和大量公益项目的主要融资渠道。
由于土地在县市政府的手中，即使在大城市，土地也是在区县手里。在20世纪90年代分税制改革之后，长江三角洲地区的经济异军突起，工业化发展速度非常快，这与利用县级土地融资功能、县级土地服务制造业发展密切相关。事实上，在20世纪80年代后的很长一段时间以来，中国的工业化多在县市推进，跟土地这个因素有关。
以苏州的昆山为例。昆山作为一个县级市，昆山土地的所有权、使用权、控制权都在县级政府手中，土地分税机制给了县级政府足够的激励去配置土地资源，用土地批租盘活土地的融资功能，利用土地融资实现地方政府的公共积累，进而完善基础设施、改善投资环境，使之更利于地方政府招商引资，实现工业化发展。昆山作为一个县级市，在相当长的一段时间里，在吸引制造业投资和工业化的进程中走在了上海前面。
用好土地融资的双刃剑
土地融资功能的发现，在20世纪90年代对地方经济的发展起到了重要的影响。在财政和融资约束严厉的情况下，为当时的政府提供了一条突破体制约束、实现政府公共资本积累、实现经济与工业化快速发展的新途径。因此，在改革开放40年之际，在我们取得巨大经济发展成就的时候，应该对这套以土地带动经济发展的机制给予恰当评价。
当然，土地融资看起来也是一把双刃剑，它是公共资本积累和工业进步的有效途径；同时过度使用土地融资也会带来一些意想不到的问题，包括土地过度开发、征地以及房价的问题，过去十多年间又造成过度投资，最后影响宏观经济的稳定，甚至产生了大量的地方债务与金融风险。从长远来说，中国需要重新审视中央和地方财政关系的可持续性，需要考虑与地方政府财权相适应的事权改革。想必未来土地财政依然存在，并在经济发展中扮演不可忽视的角色。但是如何在制度上约束和防止地方政府过度的土地融资形势必成为改革的方向。作为改革的尝试，现在很多地方政府的举债行为受到严格限制和监管，地方融资平台以土地为抵押品向商业银行的借款已经被中央政府所限制，债券融资和PPP（在基础设施投资上政府寻求与民间资本的合作合营）受到鼓励。现在要对这些改革的效果做出评估还为时太早。但是中国的土地政府所有制在经济发展中没有减少公共储蓄，而是借助于使用权的转让而发挥融资功能、提高公共积累能力的经验还是值得肯定的。