“危险”的小银行：从国家存款保险制度到个人信心

导语

存款保险制度将政府隐性担保显性化，这种冲击对小银行更明显，因为人们还是相信大型国有银行和全国性股份制银行会“大而不倒”。

20世纪30年代，美国经历经济大萧条之后，为了维护公众对银行业的信心，防范银行挤兑，美国和世界其他国家先后建立存款保险制度。及至20世纪60年代中期，全球金融风险随着金融业国际化和自由化程度的提升而不断提升，为了保障金融体系稳定，绝大多数西方发达国家以及部分发展中国家引入了存款保险制度。截至2011年，全球110多个经济体建立了显性的存款保险制度。

相对而言，我国的存款保险制度直至2015年才正式落地，在此之前由政府为银行存款提供隐形担保。随着改革开放的推进，中国的金融体系发生了深刻的变化，金融体系的稳定，尤其是银行业的稳定，成为最受关注的问题之一。从隐性担保到显性担保的存款保险制度，从国家信用背书到制度框架的保障，这一系列转变会给不同的银行带来什么影响？中国公众对银行存款的信心又将如何变化？

本文利用中国推出存款保险制度这个准自然实验，首次通过事件研究法，结合中国存款保险制度推出进程中的三个重要时间窗口，对16家在沪深交易所上市的银行进行了数据上的考察和分析，实证检验和识别市场对于隐性担保和存款保险的看法，并将试图对这些问题进行分析和解答。

存款保险是事关民生的金融稳定器

存款业务是银行负债业务中最重要的业务，也是商业银行资金的主要来源。“对银行来说，具有最重要意义的始终是存款”，马克思的论断清楚地揭示了存款业务对银行的重要性。

存款业务提供的资金是商业银行资产业务和中间业务的基础，也是银行获取存贷款利差的基石，而存贷款利差大小更是衡量商业银行盈利能力的重要指标之一（从狭义上说，存贷款利差指贷款利率与存款利率之差）。此外，鉴于银行业在现代金融体系中的重要地位，存款不仅是银行开展业务的主要资金来源，更是现代金融体系运转的重要基础。

随着金融市场的发展，银行高风险高利润的复杂业务品类增多，如衍生产品、结构性融资等表外业务比重不断增加，银行产品的潜在风险越来越大，对银行经营能力的要求也水涨船高。由于经营不善引起坏账损失累积，进而导致破产的例子，在银行业屡见不鲜。相比一般企业的破产，银行破产的影响要大得多。就存款层面而言，银行破产意味着储户存款的损失，而存款的损失容易引发公众挤兑的现象，造成流动性危机，进而引发社会恐慌，影响到其他银行，甚至扩散至其他金融机构，最终引起金融业的系统性风险。尤其是在中国这样的高储蓄率国家，银行的破产甚至有可能引发社会动荡。

为避免银行破产带来的进一步的挤兑，同时也为了保护中小储户利益和维护社会稳定，19世纪末美国国会开始讨论存款保险问题。1829——1917年，美国有14个州已经建立了存款保险制度。1929——1933年“大萧条”期间，银行挤兑致使美国的银行体系濒临崩溃。

美国国会在1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，并成立了银行存款保险的政府机构——联邦存款保险公司（FDIC），1934年开始实行存款保险制度。此后，绝大多数西方发达国家以及印度、哥伦比亚等部分发展中国家效仿美国，先后引入了存款保险制度，以防范银行挤兑和保障金融体系稳定。

事实上，对于金融体系相对脆弱的新兴市场经济体而言，存款保险制度不仅能够有效避免大面积的银行挤兑现象，发挥金融稳定器的功能，更有助于推动金融风险处置的市场化进程。而且，存款是公众最直接和最基础的资产管理方式，存款保险制度的实施也与人们的切身利益息息相关。

中国式隐形担保的隐患

与发达的欧美国家相比，中国的存款保险制度正式诞生的时间比较晚。2012年1月初，在第四次全国金融工作会议上提出了要抓紧研究完善存款保险制度方案，会议择机出台并组织实施相应措施。2014年11月30日，国务院发布《存款保险条例（征求意见稿）》。2015年3月31日，《存款保险条例》正式发布，并于当年5月1日起正式实施。根据《条例》规定，各家银行向保险机构统一缴纳保险费，一旦银行出现危机，保险机构将对存款人支付最高50万元的赔付额。

但这并不意味着中国此前没有存款保险制度。事实上，中国的银行一直以来都享受着一种以国家信用为担保的隐性存款保险，即政府作为最后一道保障来维护存款人的权益。公众不相信政府会放任银行倒闭，无论多么高风险的银行理财产品出了问题，政府都会出手相救。即使银行不幸倒闭，中央政府和地方政府也会为其“买单”，承担退出机构的债务清偿责任。例如，1998年海南发展银行倒闭时，央行为确保储户免受损害，采取对自然人的存款全额兑付的解决方案，将他们的存款账户上的存款按全部价值转存到规模大很多的中国工商银行。2014年江苏射阳农商行被传倒闭引发挤兑潮，该行的总行董事长亲自押着运钞卡车带着约4000万元人民币现金赶来分理处，当时柜台摆上了半人高的钞票，当地官员通过电视媒体安抚群众，表示一定会保证存款安全。

隐性的存款保险虽然保证了储户存款的绝对安全，大大降低了银行挤兑的风险，但将风险沉入水面之下带来了更大的隐患。由于背后有政府兜底，商业银行在获得隐形担保后往往会采取更激进的经营策略，导致银行的道德风险问题愈演愈烈。近年来出现了大量的刚性兑付、多层嵌套乃至影子银行业务等市场乱象，银行业资金脱实向虚，影响到了我国金融体系的稳定。如果任其发展，或将引发系统性金融风险。防范并且化解金融风险，消除隐患，打破刚性兑付和隐形担保并存的局面,让金融风险的冰山不再隐遁在水面之下，成为金融工作的重中之重。

“冰山显影”打破刚兑惯性

1905年，号称当时世界上最豪华的邮轮——泰坦尼克号在处女航中即遭遇冰山，船体断裂后沉入大西洋。为解决水下冰山对远洋船只的威胁，人们发明了声呐技术以探测水下冰山。声呐技术使藏于水面之下的冰山完全“显影”，人们也得以看清楚水面之下冰山原来的样子。

如今存款保险制度在我国正式推出，其效用正如声呐技术，让金融风险不再隐身在政府信用背书之后，将存款的隐性担保显性化；而公众的反应变化，也恰如“冰山显影”效应一样，不仅让我们看到存款保险制度给不同的银行带来的影响，导致的公众对于银行存款的信心变化，更可以管中窥豹，推测出公众对于金融风险市场化的意识养成情况和接受度。

在正式存款保险制度推出之前，对银行的隐形担保存在两种猜想：一是政府仅对大银行提供隐性担保；二是对所有银行都提供隐性担保。

在存款保险制度正式推出之后，这两种猜想将导向两种不同反应。如果是前者，正式存款保险制度的推出相当于加了一层信用保护，市场会相信地方性中小银行的存款在制度的保护下，将变得更加安全。其作用体现在股票价格上，就表现为中小银行的股票相对于大银行股票的超额收益率会上升。

反之，存款保险制度将隐形担保显性化，最高偿付标准的制定为以往的无限额担保加了一个限定范畴，意味着银行将承担更多的风险。此时公众会怀疑银行可能会破产，反而增加了对银行存款安全的不信任，尤其是对中小银行而言。同时，在存款保险制度推出后，大银行由于“大而不倒”，相对于中小银行更有优势。其影响体现在股票价格上，就表现为中小银行的股票相对于大银行股票的超额收益率下降。

为了验证这两种猜想，我们基于事件研究法，以《存款保险条例（征求意见稿）》发布、《存款保险条例》正式发布、实施这三个重要事件窗口为冲击事件，选取沪深交易所的16家上市银行，分别选择上证综指和深证成指作为对应的市场指数，进行了数据上的考察和分析。

从时间层面纵向来看，相较于征求意见和正式实施，《存款保险条例》正式发布的当天，银行股具有比较明显的负超额收益率。对此我们认为可能是具体条例细节和明确施行时间的公布标志着存款保险制度的正式确立，而且那段时间也有更多相关的媒体报道和分析文章涌出，这对于公众的冲击更大，之后随着时间推移，公众对于存款保险制度的反应也越来越淡。

从国有银行、股份制银行和城市商业银行之间的横向比较来看，存款保险制度的推出对于规模较大、全国性的国有银行和股份制银行的冲击并不显著，而对于规模较小、地方性的城市商业银行有较为显著的负向效应。这说明市场普遍认为此前中国政府对所有银行都提供了隐性担保，与此同时，人们也更相信国有银行“大而不倒”。依靠其网点众多的先天优势和“国”字号的所有制属性，国有银行在金融体系中占据着至关重要的地位，因而当面临困境时公众对政府纾困的预期也更加强烈，即使推出了明确政府担保上限的存款保险制度，对国有银行也并没有影响。

另外，存款保险制度将隐形担保的显性化在短期内非但没有增强人们对于银行存款安全性的信心，反而造成人们对于银行存款主观预期风险的上升。因为它将过去隐性的存款政府担保显性化了，储户尤其是大储户对于部分政府担保的担忧可能会使其将部分存款从一家银行转向多家银行，甚至转向保险、券商、信托等非银行业金融机构，从而增加了银行负债端的成本竞争压力。此外，存款保险制度需要银行交纳保险费，这在一定程度上影响着银行净利润水平。值得注意的是，存款保险制度的设计原本是为了增强金融体系的稳定性，却在短期内可能给银行体系带来风险。在金融风险凸显的当下，尤其需要引起关注。

不过，在经过初期的意识破冰后，存款保险制度将隐藏在水面下的风险通过制度框架的方式进行疏导，有助于树立储户的风险意识，有助于打破民众刚性兑付的惯性思维，推动利率市场化，促进银行之间的有序竞争。从长远来看，这对厘清政府信用和银行信用的边界，将风险引入金融体系，推动利率市场化，对中国以至整个新兴市场国家的金融体系深化改革都具有积极的意义。

本文根据《存款保险制度如何影响公众对不同银行的信心？——来自中国的证据》（《金融研究》2018年第6期）改写，原文作者：王永钦、陈映辉、熊雅文，改写者：顾研、王洁阳，编辑：潘琦。