人才一体化：长三角高质量发展助推器

导语

长三角的人才一体化工作逐渐进入一个快速发展的新阶段，各地方政府已经基本形成了合作开发人才资源的共识，着力打造人才一体化工作平台，努力实现区域内人才资源的合理利用和优化配置，将人才优势转化为经济发展的新动能。

长三角地区是我国经济最发达、最活跃和最具国际竞争力的区域之一，实现这一地区的高质量发展，对推动中国整体经济的结构升级以及发挥区域经济的辐射带动作用具有重要战略意义。习近平主席在首届进博会开幕式上提出，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放。

长三角地区高质量发展离不开科技创新，而科技创新的主要源泉是高端人才的智力创造，长三角地区的人才一体化是整合区域间人才资源的重大战略举措，是解决长三角区域间发展不平衡问题的重要抓手，更是促进长三角区域经济提升、产业结构升级的重要推动力，因此促进长三角人才一体化对推动长三角地区高质量发展具有十分重要的意义。本文以长三角人才一体化存在的问题为导向，给出一些促进长三角人才一体化的政策建议。

人力资本成为互联网时代的第一资源

对长三角的深入研究始于2003——2005年期间，推进人才一体化作为长三角发展的选题，主要是基于以下四个方面的考虑。

第一，人力资本成为第一资源。

互联网时代，人力资本超越货币资本和土地资本等有形的经济资源，成为第一资源已成为现实。一批新成长起来的“独角兽”企业驰骋世界舞台，让中国在互联网应用领域迅速超越了发达国家，出现了新的四大发明（高铁、支付宝、共享单车和网购），而新的四大发明的后台支撑基本上都源于移动支付技术。各地纷纷出台的人才政策和抢才计划，促进了人才的自由流动，凸显了人才作为第一资本的价值。

第二，政府应成为推进一体化的主导力量。

在过去的40年，长三角一体化的主要推动力量是经济一体化。但从20世纪80年代的“周末工程师”去江浙乡镇企业到21世纪金融和管理人才“周末回上海”可以看出，推进长三角一体化的主力军发生了深刻变化，已经从经济一体化向社会一体化转变。社会一体化是下一步推进长三角一体化的主要着力点，最为关键的是实现人才自由流动。而促进人才自由流动的阻力则来源于政府的管制，对此政府亟须完成从“管制者”向“推动者”的角色转变，成为推进社会一体化的主导力量。

第三，大数据为人力资源管理提供了技术条件和技术手段。

人工智能时代的到来、长三角世界制造基地和人工智能的结合，为长三角地区成为世界创新区提供了可能。目前中国人工智能人才缺口近百万，这些人才的主要来源是国内大学生和留学生。对此，各地纷纷出台人才吸引政策，而长三角地区能否在与粤港澳大湾区和由雄安新区引领的京津冀的竞争中继续保持领先，关键在于能否保持对人才的吸引力度。

第四，构建有竞争优势的世界大都市群需要人力资本的支撑。

信息化和互联网正在将城市结构扁平化，以上海为核心的城市增长结构正在演变为长三角的共同增长和相互促进，最典型的特征就是人才的流动方向。

猎聘网发布的数据显示，2016年全年，人才净流入占比排名TOP20的城市中，杭州排名第一。2017年3月，全球最大职场社交平台LinkedIn（领英），首次发布“中国职场全球化榜单”。这份榜单从全球化的人才、工作机会和企业三个维度，对中国各城市的职场全球化程度进行扫描，进而评估其职场全球化现状。具体到中国的职场全球化指数，上海、北京、深圳、广州和杭州排名前五。但是从海归人才流入的相对量来看，杭州逆袭北上广深，排名全国第一。

互联网以及相关行业是这几年杭州吸引上海劳动力的主要领域。当然向杭州迁徙的不只有“码农”，还有来自金融业和高端制造业的从业者。2016年彭博数据库的杭州用户数已经超越上海。这个指标非常有意义，因为它的用户主要是金融业从业者。位于杭州西湖附近的玉皇山基金小镇的崛起，吸引了一大批对冲基金入驻，这些公司需要更多的金融人才，而上海庞大的金融人才储备，显然是杭州公司挖角的最好对象。

人才一体化助力长三角高质量发展

人才一体化有利于促进长三角地区经济提升，并优化其发展战略。

最初的长三角地区是以上海为龙头，江苏和浙江为两翼，早在2008年就确立了“建设成为中国综合实力最强的经济中心、亚太地区重要的经济门户、全球重要的先进制造业基地、我国率先跻身世界级城市群地区”的发展战略。2017年，长三角地区用全国1/6的人口和1/26的土地创造了全国1/4的地区生产总值，经济发展成果显著。但是，长三角地区也存在经济发展不均衡、产业结构趋同性较强、行政分割明显、地区经济资源的自由流动和地区之间的跨域合作仍有障碍、区域资源总体供不应求、能源相对短缺等问题。人才是撬动经济发展的杠杆，人才一体化的建设与发展有利于消除长三角地区的发展瓶颈。人才相互流动、科研过程相互协助、研究成果和教育资源相互分享，可为促进长三角区域一体化发展提供新动力，进而实现区域经济共赢发展，提升区域整体的竞争实力和经济发展水平，实现并优化地区发展战略。

人才一体化有利于人才资源的合理配置和集聚，带动产业结构优化升级。

随着全国各个城市创新创业与人才引进计划的大力实施，各地对人才资源的抢夺日益加剧，人才抢夺大战不断升级，人才资源在产业结构升级、经济结构转型和社会发展方面的作用也越来越重要。长三角地区各城市地域相邻，经济相融，文化相近，具有得天独厚的人才开发一体化的基础条件。2018年3月25日，苏、浙、皖、沪人社厅（局）共同签署了《三省一市人才服务战略合作框架协议》。

这一协议的签订使这些区域的政府能够将长三角地区人才公共服务机构“店小二”服务标准一体化经验进行复制和推广，促进区域内人才的合理流动，努力加强数据协同和资源共享，加强了苏、浙、皖、沪三省一市人才需求信息的互联互通和实时查询，有利于人才资源的合理配置与集聚。人才的合理配置与集聚对各地政府加强区域经济合作、改变原有行政分割局面、不断加强技术交流与合作、实现技术和知识的外溢和扩散、推进区域产业结构的梯度发展、不断消除区域内的产业同构问题、促进产业结构升级等各方面都具有重要作用。

人才一体化有利于破除公共服务的分割，促进教育、住房市场一体化改革。

长三角区域公共服务供给均等化是区域经济一体化的重要组成部分，是着眼于长三角区域的利益最大化，推动更高质量发展的助推器。但长三角区域内行政区划分割，各个地方政府各自为政，单个行政主体的关注点聚焦于本行政区域内部的公共服务，整个区域的公共服务发展的统筹规划难以形成，从而形成区域公共服务供给不足和供给过剩并存的尴尬局面，既浪费了区域内的公共资源，又不利于经济区域的整合与发展。人才一体化战略的实施盘活了整个区域的人才资源，有利于人才的合作与交流，打破人才区域限制，实现人才自由流动。人才的自由流动对长三角地区传统的以经济区域多元的单体中心体制为基础所形成的地方政府各自为政的政府垄断供给模式形成了冲击，要求地方政府突破公共服务的行政体制障碍，在住房、教育、医疗等方面实现公共服务均等化。人才一体化会要求教育资源均等化，只有教育资源均等化的相关问题得到解决，才能够更好地促进人才的自由流动与合理配置。人才一体化又与房地产市场一体化紧密相连，与城乡土地市场一体化相关。人才一体化要求公共交通互联互通，要求缩短各地的通行时间与交通成本，人才一体化要求统一的人才居住证和落户政策，在缴纳社保方面要求具有高度的一致性。可以说长三角人才的一体化，对教育、住房、医疗等市场要素的一体化改革起到了重要的催化剂作用。

长三角人才一体化进入新的发展阶段

长期以来，由于受到行政区域的限制，长三角地区的人才开发存在着不同的本位主义和各自为政的现象，这不仅制约了人才效能的最大发挥，也成为长三角地区高质量发展的重要障碍。进入21世纪后，随着区域经济一体化的不断发展，长三角的人才一体化工作也逐渐进入一个快速发展的新阶段，各地方政府已经基本形成了合作开发人才资源的共识，着力打造人才一体化工作平台，努力实现区域内人才资源的合理利用和优化配置，将人才优势转化为经济发展的新动能。

（一）长三角人才一体化发展的基础与条件

1. 观念改变

长三角地区跨越三省一市，不同的地区拥有着不同的资源结构和比较优势，其发展程度和发展状态存在着明显的差距，发展观念也有着很大的不同。长三角人才一体化的发展得益于各地方政府积极解放思想、改变以邻为壑的传统思想观念，打破行政区划对人才的束缚，促进各个层面人才的密切交流。各地方政府的思想观念改变后，通过人才的交流与互动，一方面能够对欠发达地区的生产技术进步和产业结构升级提供直接的促进作用；另一方面，发达区域能够给欠发达区域带去适应时代大趋势的先进发展理念、经营管理，对欠发达地区有着深远影响。长三角各个区域发展观念的改变为其一体化与高质量发展提供了思想保障，在经济发展、经营管理、人才成长方面具有积极影响。

2. 经济牵引

在经济发展全球化背景下，为了提升区域经济综合竞争力，联合参与国际竞争，长三角区域经济一体化已成为其快速与高质量发展的必然，而长三角经济一体化的发展必然会带来人才一体化的发展。在市场机制的作用下，跨区域产业链的形成、建设和强化不仅能解决长三角经济产业结构的同构问题，还能促进区域人才开发一体化。人才一体化对于经济的牵引作用最为显著地体现为人才资源共享带来的劳动生产率的提升，同时一体化的流动降低了人才搜寻成本，更易于将关键人才按照市场化的需要进行配置。可见，推进长三角人才开发一体化，不仅丝毫不能离开长三角经济开发一体化，而且应与经济开发一体化紧密结合起来，以此来推进人才开发一体化进程。

3. 创新驱动

长三角地区历来重视创新发展，创新驱动发展战略为人才一体化的发展提供了重要的动力。首先，创新带来新业态的产业集聚能够吸引大量相关领域的人才，同时也为这些人才自由流动和知识交换提供了便利，有利于人才互联互通与一体化的发展；其次，各地区通过创新与承接各种产业转移能够带来区域产业呈整体上升的态势，获得整体的产业结构升级，而产业结构升级则需要一体化的人才体系为其提供智力支持，因而各地区的差异性和创新驱动是人才一体化的重要客观基础；最后，产业集聚会产生外向压力，集聚的传统产业在竞争中会被淘汰和面临破产，产能过剩行业的企业家不得不另辟蹊径，大力创新，形成新产业，而在新产业形成的过程中需要各种技术人才的自由流动，因此为人才一体化的发展提供了必要条件。

（二）长三角人才一体化发展的历程

长三角人才一体化的发展不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的演进过程。长三角人才一体化的发展大致经历了以下三个阶段。

1. 合作确立阶段

2003年上半年，上海召开“长江三角洲人才开发一体化论坛”，达成了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，对浙江、江苏和上海两省一市的人才一体化原则和合作范围进行了明确的规定。同年7月，上海又与南通签署了《关于两地开展人才异地服务合作协议书》。同年9月，与杭州人才服务中心签署《人才服务合作协议书》以及《人才网站合作协议》。这一系列合作协议的签署表明了长三角地区的地方政府已经充分认识到区域合作在人才开发一体化进程中的重要作用，并逐步确立了区域间的合作关系，这也为长三角人才一体化的发展奠定了重要的基础。

2. 制度保障与组织保障的确立阶段

2004年6月，上海、江苏、浙江三地政府联合举办了第二届长江三角洲人才合作会议，该会议确定了长江三角洲人才开发一体化联席会议制度，与此同时还设立了专门负责人才合作工作的行政机构，用于解决区域内部的人才问题，协同推进人才开发的一体化进程。

3. 人才合作开发工作持续发展阶段

从2005年至今，是长三角地区人才合作开发工作持续发展的阶段，在这一阶段，上海、江苏、浙江三地的人才合作开发项目不断增多，人才合作开发范围不断扩展，人才合作开发程度进一步加深。在公共部门人才合作开发方面，三地政府建立并不断完善公职人员的互派制度；其他长三角地区人才公共服务机构“店小二”服务标准一体化经验得到不断复制和得到推广。

（三）长三角人才一体化存在的问题

尽管长三角人才一体化的发展迅速，在短期内也取得了一系列的成果，但就从人才一体化发展完善的角度看，现阶段依然处于不断探索、积累经验的初期阶段。当然，这一阶段的人才一体化发展也存在着一些问题，需要我们予以关注。

1. 区域人才合作缺乏统一的规划

最近十几年的发展使长三角区域的人才合作具备了一定的基础，人才合作也取得了很多成果，但区域人才合作缺乏统一的规划，区域内部人才合作规划的统一程度还比较低，人才合作开发的目标定位还不够明确，相关的发展战略需要进一步明晰，人才合作开发过程中暴露出的政策兼容度低的问题有待进一步解决。以基础教育为例，长三角各省市对于教师职称的认定仅限于本地，跨省工作的教师需要重新认证职称；对于校长资质的认证壁垒同样存在。我们建议统一资格认证标准，突破省际壁垒，切实降低人才流动成本。

2. 相关协调机制发挥的功能相对有限

在推动长三角人才一体化的发展过程中，既需要一个能够发挥协调功能的机构，也需要区域内各级政府的相互合作。长三角人才一体化开发过程中一直有联席会议扮演人才调节机构的角色，但联席会议的成员主要是上海、江苏、浙江三地的人才服务机构以及人事部门，其他诸如社会保障、组织部门等则未能加入。这便使三地政府在开展人才合作开发的过程中很难与其他相关部门进行有效沟通，进而引发区域内部人才开发政策整体性、协调性相对不足，覆盖范围相对有限的问题。

3. 区域间人才流动性相对较弱

总体而言，上海、江苏、浙江三地间的人才流动性相对较弱，人才流动跨度相对较小。据不完全统计，三地人才的异地流动次数仅有人均0.83次，跨省市的人才流动次数在总人才流动次数当中所占的比例不超过40%。与省内以及市内人才流动比率相比，长三角区域间的人才流动比率明显偏低。 

三大抓手推进长三角人才一体化

做好人才一体化需三地政府积极参与

随着长江三角洲地区的经济持续发展以及各项制度的不断完善，其区域内所聚集的各类人才的数量会越来越多。在这样的条件下，做好区域内人才开发一体化的规划工作就显得尤为重要。要做好人才一体化的整体规划需要三地政府的积极参与，三地政府要系统控制区域内人才开发的各个环节与整体进程，制定长三角地区的人才整体开发战略，努力做好与人才密切相关的各种具体规划的制定。在做好人才一体化整体规划的同时，积极建立人才开发一体化服务的相关机构与组织，并确保这些机构与组织能够有效发挥协调区域间人才合作开发的作用，能够推行区域人才一体化管理。在利用市场机制配置人才资源、促进人才流动的过程中，区域内的地方政府要努力提升人才市场运行的规范程度，将区域内三地的人才市场、劳务市场、就业市场整合为能够统一运作的长江三角洲人才区域市场，以促进区域内人才的顺畅流动；不断完善人才市场管理制度，理顺管理进程中的各个环节，增强区域内各地方的人才管理协调性，积极推行区域人才一体化管理制度。

实现人才一体化需建立统一的评价体系

长三角地区的不同区域要实现人才一体化的发展，就必须要建立起统一的人才一体化评价体系，制定共同人才发展战略。建立统一的人才一体化评价体系，首先，需要三地加强人才数据库共享，搭建统一开放的人才交流平台，方便区域内的人才信息利用。其次，要整体考虑区域未来人才需求总量，确立人才开发的重心，统筹考虑人才引进、培养的分工合作，实现人才结构的错位布局。再次，要搭建人才对话与协作交流的平台，促进相互之间的思想碰撞和科研资源的共享。与此同时需要规范各类人才服务机构，联合制定区域人才机构管理条例，统一区域内各类人才服务机构的相关标准，加强服务标准的针对性，以引导这些机构向不同类型的人才提供各具特色的相关服务。要给予区域人才服务机构更多的权力，以调动其积极性，充分发挥其人才服务功能，不断鼓励区域人才服务机构的跨省市人才服务活动，努力拓宽其人才服务空间，改善区域的人才发展环境。

推动人才一体化需实行户籍制度变革

长三角地区各地户籍制度与社会保障制度的割裂与不统一，在一定程度上对该区域内部的人才流动产生了阻碍作用，进而引发了一系列的内生性矛盾。而这些内生性矛盾又很难在单纯依靠市场机制发挥作用的条件下得到解决，因此区域内各地方政府的合理介入便显得很有必要。各地方政府还要协同推进户籍制度与社会保障制度改革，努力变革上述制度当中的相关制度安排，更好地为区域内人才合理流动提供制度保障。当然，立刻废除户籍制度、快速推进区域内社会保障一体化进程的做法在短期内难度较大，从当前的条件来讲也并不现实。所以，目前我们所能做的便是努力促进区域内各地方的户籍制度变革，强化对地方户籍制度与社会保障制度的一体化管理。在此基础之上，逐步实现区域内某一地方的户籍制度与社会保障制度与区域内其他地方并轨运行，以达到对区域内各地方的户籍制度与社会保障制度进行一体化管理的目的，营造有利于人才在区域内自由流动的相关制度环境，以便更好地均衡人才在该区域内部进行流动的动力与推力。