房产税能否替代“土地财政”？

导语

2020年新冠肺炎疫情凸显地方政府治理能力和响应能力。房产税改革再次受到关注。房产税会不会形成对土地财政的替代？房产税能否成为地方税收体系的主要支撑？能否成为经济下行时期的财政支撑？

当前地方政府的债务风险整体较高，风险管理的核心是地方财政收入的可持续性。随着一线城市土地供给减少、土地集约程度提高，一级市场的土地出让收益整体大幅下降，已直接影响了地方财政的收支平衡。同时，“营改增”后，地方政府的部分财政收入转向中央，按照中央和地方财权划分的格局，房产税作为地方财政收入的重要补充已成为必然趋势。随之而来的问题是：房产税的全面开征是否能替代“土地财政”成为可持续的财政收入？

房产税试点：税基较窄，公平性略逊

房产税是以房屋为征税对象，以房屋余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。我国于1986年颁布并实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》中，将“个人所有非营业用房产”纳入了免征范围；另有《财政部国家税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》（财税〔2008〕24号）要求租金收入一律按照4%的税率缴纳房产税，但房屋租金的税收征管难度极大，收入没有保证。因此，对个人所有非营业用房产在持有环节进行征税，成为我国当前房地产税改革的一项重要内容。

2011年1月，上海、重庆两地率先启动房产税改革试点，是取消个人所有非营业用房产的免税待遇，对个人自住房的房屋保有环节开征房产税。但两地的方案设计各有不同，具体如表1所示。

表1  沪渝房产税方案对比

对比观察，沪渝两地方案设计了不同的税负冲击点：上海方案着眼于加重新增购买力的税负，加大其投资成本；保持对纳税人的相对税收公平，以人均60平方米为统一的免税面积，税率设计按照房产价值高的购买者负担重，房产价值低的购买者负担轻，以此来人为缩小收入差距。重庆方案的税负冲击点在于增加高品质住房和外来人员两类消费人群的居住成本，涉及对两类人群的存量房屋全部征税，同时以家庭为单位设计了不同房屋类型的免征面积，而未考虑家庭成员人数。相比之下，重庆方案并未涉及大多数持有房产的普通人群，税基相对较窄，相对公平性略逊。

从税率上看，两个方案均为累进税率。上海方案的税率依据市场交易单价不同，分为基本税率和优惠税率两个级次：基本税率为0.6%；应税住房单价低于上海市上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的住房，适用优惠税率0.4%。重庆方案按照楼盘档次不同税率不同，交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交均价3倍以下的住房，税率为0.5%；3倍（含）至4倍的住房，税率为1%；4倍（含）以上的税率为1.2%；“三无”人员[2]购房的税率为0.5%。总体税负来看，上海方案的税负呈现出面积越大，纳税越多的特色；重庆方案则是单价越高，税率越高。二者对住房质量的内涵有不同的诠释：上海城市发展寸土寸金，因此强调总面积；重庆的住房质量与市场价值挂钩，强调单价高税率高。二者均体现出了一定程度的量能负税思想，但上海方案更多从住房的居住功能角度，以面积作为居住功能高低的标准，而不是房屋的其他市场属性，更好地体现了对全体购房人“无住房者不纳税、少住房者少纳税、多住房者多纳税”的支付能力原则。

由此可见，当前我国沪渝两地的房产税方案均税基较窄，公平性不足。两地对住房消费质量的内涵有不同的诠释。房产税的设计应该依据地方住房消费特色而异，以更好地体现对全体购房者的税收支付能力原则。

沪渝房产税的税收效应综合对比

第一，两地房地产税的收入能力和相应的政策效应有所不同。

从各国经验看，房产税大多属于地方税，其收入归属于地方财政。我国在2016年全面完成“营业税改征增值税”后，营业税退出历史舞台，地方政府急需新的主体税种作为财政收入补充。在整个税收体系中，财产税类具有税基广泛、收入稳定等特点，是地方主体税种的首选，其中又以房地产税为重中之重。个人住房房产税涉及面广，纳税义务人众多；房产又是价值相对可靠的长期资产，税源稳定，且计税基础金额较大。科学、合理的个人住房房产税制，能够为政府筹集稳定、可观的可持续税收收入，且征管容易，不容易出现税收流失。因此，房产税本质上是优质、稳定的税源，具有明显的税收收入效应。

相比于大多数国家房产税的“宽税基”，即不区分住户类型和房屋类型先统一征收，然后按照各自条件进行税收优惠减免的税收模式，上海和重庆方案的税基均十分狭窄：重庆只对独栋别墅、新购高档商品房及外地投资者房屋进行征税；上海针对新购住房进行征税，原有住房不在征收范围内。两种方案远未覆盖我国房产的全部类型，也未涉及农村房产，税基十分狭窄。

表2  上海市2010—2018年度财政收入与房产税的金额（单位：亿元）

尽管房产税立法的目标之一是弥补“营改增”以来地方政府的财政收入减少额，但对比发现，上海市从2012年开始营业税改增值税试点以前，2011年的营业税收入为1041亿元，而截至2018年，房产税的税收收入仅为214亿元，上海目前房产税方案远不能弥补营业税带来的地方政府财政缺口[3]，仅能弥补缺口的20%，如表2所示。重庆方案亦然，“营改增”扩围以前重庆市2012年营业税收入为368亿元，2017年重庆房产税税收收入为65亿元，约为17.6%，重庆方案也不能弥补营改增带来的地方财政缺口。但如果考虑营改增带来的增值税收入的增加额，因为两地增值税和营业税的总额不断上升，则不存在需要房产税作为补充收入的问题。

在2016年开始执行的新的中央和地方财权分享机制下，房产税的改革目标，已经不再是弥补营改增的财政缺口，而应该是更高层次的税收治理目标，即建立符合税法立法原则的、可操作的、可普遍征收的稳定的税源，根据受益论和多数西方国家房地产税征收的经验，各地方政府应该根据当地的综合情况设置差异化的房地产税政策，故各地房地产税的收入能力和相应的政策效应有所不同。

第二，累进税率的设计会形成对房地产投资资本的歧视。

部分学者认为，除了筹集政府收入之外，我国房地产税另外的作用，是按照支付能力原则，让持有多套房和豪宅的群体纳更高的税，并依靠这些税收收入救助弱势群体，以此缩小社会收入差距，促进社会共同福利、维持社会稳定。

西方学者则坚持认为，房产税本身不具有调节收入差距的作用。以 Tiebout为代表的公共政策学者根据“用脚投票”理论认为，居民会根据房产税的缴纳水平选择自己偏好的“税收-公共服务”组合，因此各地方政府房产税的执行会使得居民迁入满足其偏好的地区，由此加大地区间的差异，进而扩大地区间的收入差距（Tiebout，1956；Oates，1969；Halmilton，1975 等；Fischel，1992）。在我国，户籍管制的逐渐放开使纳税人有更多的流动性选择之后，房产税的收入差距调节作用也无法明显体现。事实上，从“地段决定房产价值”的经验来看，房产税和公共服务均会被资本化到房屋价值中，进而推高房屋交易价值。

通过累进税率的设计，房产税确实会具有调节收入差距的作用（Mieszkowski ，1972 ；Zodrew and Mieszkowski，1986等），我国已经执行的房产税确实已经呈现出收入再分配正效应，起到了缩小居民收入差距的作用（何辉，2016）。过分强调累进税率，对持有多套房和豪宅的群体执行“惩罚性”的累进高税率则会歪曲房产税立法的本来意图，也会形成对房产投资资本的歧视。财政部[4]明确提出，个人住房房产税试点地区取得的房产税收入，要专项用于保障性安居工程，就是一种很好的转移支付安排，既保证了税收取之于民，用之于民的宗旨，也实实在在救助了弱势群体，促进了社会共同福利，间接缩小了收入差距。

第三，房产税难以真正抑制房价。

房产税法向“个人所有非营业用房产”的“扩围”中，最让人担心的问题是，房价会断崖式下跌，虽然房产税法“扩围”的初衷是抑制房价，但房价的大幅下跌则会影响社会的安定团结与和谐发展。

受到税务估价的制约，房屋交易价格不能低于税务估价，房屋成交价因此往往不是“真实”的交易价格，只能是税务系统的核定最低价偏上。而挂牌价则反映了投资者对市场的未来预期，常常是房屋价值的真实反映。本研究采用了挂牌价，根据中国房价行情网的数据测试[5]，2009—2018年上海房地产市场经历了“黄金时代”，房价平均每年上涨11.4%；在房产税开征后房价仍然保持上涨态势；2016年以后，随着GDP增速放缓和消费紧缩，房价开始高位回落。住房是一种特殊的商品，更是生活必需品，其消费弹性较低，房价的涨跌主要受到宏观环境的整体影响，而不是房产税单一因素。房产税并没有直接抑制房价的功能。

图1  2009-2019年上海市房屋挂牌交易价与GDP走势

但房产税的出台，短期内确实明显抑制了房价的涨幅。如表3所示，在2011年实行房产税试点政策后，房屋挂牌价由2010年的20%增速迅速降到2%。随着时间的推移，长期效果减弱，从2013年开始，房价涨幅逐年递增，2015年和2016年的房价涨幅分别达到17%和34%。同期，2016年虽然出台了房地产销售缴纳增值税的规定，但房价涨幅依然惊人，达到34%。上海市个人住房的房价变化与全国房地产市场发展的总体趋势一致，不能完全归因于上海个人住房房产税试点。到2018年，受宏观形势拖累，尽管有各项减税降费政策利好，房价增速还是跌落到了只有0.02%的增幅。

表3  房产税试点政策出台后房屋挂牌价增长速度

更直观地来看，GDP增速逐渐下行过程中，房价增速波动极大，或者高于GDP增速，或者低于GDP增速，但一直围绕GDP增速在波动。这再次证明，影响房价的因素是多方面的，但可以确定的是，在房产税推行的首年，房价增速确实会受到明显抑制。

重庆的情况与上海类似。根据国家统计局发布的数据，2018年12月重庆新建商品住宅价格同比上涨14.3%。

由于房价受到多种因素共同作用的影响，房产税的出台还难以真正抑制房价。

图2  房价增速与GDP增速

房产税不能替代土地财政

第一，房产税还无法替代土地财政。

我国房产税在各地方财政收入中所占比重远远低于发达国家。在经济发展具有代表性的发达国家中，房地产税的税收收入比重都远远高于中国。比如美国，房地产税的税收收入占地方政府财政收入的15%左右；在韩国，这个数字是20%；在日本，其比重已经达到了40%。2018年上海市本级财政一般公共预算收入7 108.1亿元，房产税收入213.8亿，占比仅为3%，微乎其微。

在中国，代替房产税成为地方财政主要收入来源的主要是土地出让金。在1994年税制改革以后，制造业创造的税收收入75%被中央政府分享的情况下，地方政府的财政来源主要依赖土地出让金收入，因此产生“土地财政”。2012年以后，新一轮增值税改革使得地方财力进一步向中央集中，我国地方政府对土地财政依赖程度屡创新高。上海的财政收入结构在全国一直属于优质，土地出让金的比例较小，如《中国主要城市土地财政依赖度排行2019》的统计数据显示，2018年上海的土地财政依赖度为26.9%，位居榜单主要城市倒数第二，财政收入来源主要依靠税收收入。然而就绝对值来看，2018年上海的土地出让金1 643亿元，以同年214亿元的房产税收入，想要代替土地出让金成为财政收入主要来源的话，尚需税基扩大8倍或税率扩大8倍！因此目前状态下还无法代替“土地财政”。未来在房产税继续扩围改革后，房产税从其征税对象上看也将是土地财政新的补充，并不会形成对土地财政的替代。虽然房产税与土地出让金相比份额较小，但是在低房价区域，可以通过税率的灵活设计，成为地方税收收入的有力支柱，提升地方政府的财政治理能力；同时，地方税收体系的全面建立，还依赖于房产税以外的地方税种或征管项目的确立。

第二，房产税的扩围立法应与房地产税制体系的整体改革并举。

中国地方政府的房产税收入在总财政收入中的比重虽然较低，但来自房地产建筑开发与交易的总费用并不低，如表4所示。

表4  基于房地产交易中的主要税费

按照上海市财政局《2018房地产市场综述》披露的数据，在开发环节，2018年，上海市房地产开发投资中的土地购置费1846.14亿元，土地增值税为421.8亿，城镇土地使用税43.99亿元，耕地占用税 5.71亿元。不考虑房地产企业一般的企业所得税和增值税纳税义务，仅因为房地产开发而特别付出的税费，就高达2317.64亿元[7]。在住房交易环节，2018年度契税收入284.9亿元，二手住宅累计成交约16.4万套，按照中国房地产行情网的统计，2018年上海市平均售价为600万元/套，按照地产中介的一般估算，房产交易的个人所得税、增值税平均至少为房产总价的5%，这部分税收估计至少为492亿元。在持有环节，房产税纳税收入为213.8亿元。上述所有税金合计为3 308.34亿元，占到上海市本级公共预算收入的47%。因此，中国的财政收入，本质上以土地和地上建筑物为纳税对象的部分，至少为47%，土地对财政的贡献度极大。中国的土地财政优化，以及房产税问题，需要关注来自房地产的全部税收。

从全部税种与税负来看，国外来自房产的税收重持有环节、轻交易环节，房产税因此可以成为财产税的主体，成为地方主要税种。我国来自房产的税制体系中，重交易环节、轻持有环节，房产税短期难以成为地方政府的主要税种。

因此，房产税的扩围立法应与房地产税制体系的整体改革并举，在减税降费的总体宏观目标下推进房产税的立法。

第三，房产税是逆周期最好的税种选择。

近年，中国GDP的增速不断下调，上海GDP从2010年的10.2%逐年下降至6%左右。在GDP增速不断放缓的过程中，观察房地产主要税收土地增值税、房产税和契税的变化如图3所示。可以看出，房产税呈现出稳定的逆周期上升趋势，在GDP下行中，稳步上扬；土地增税总体处于上升，但波动较大；契税的波动特别大，除去房价高峰的2016年，契税的整体逆周期性较弱。相比于其他税收，房产税是逆周期最好的税种选择。在中国经济转型和经济下行压力较大时，房产税制的改革应该尽快扩大试点范围逐步稳妥推进。

图3  主要房地产税收的经济周期性展示（单位：亿元）

房产税改革的五大要点

第一，房产税法改革是一个逐步完善的地方税制建设过程。

个人住房征税的房产税制从无到有，需要逐步探索完善，不可能一步到位。在国外，由于城市化的发展，房屋价值不断增加，房产税也随之水涨船高，带来了巨大的公众支出压力，因此房产税也经历了不断改革以适应公众的支付能力，美国各州亦是经过长期的运作和调整，才形成了一套较为成熟的房产税政策体系。

首先，现阶段的房产税的税基扩大是纳税公平原则的要求。其次，考虑到现阶段居民纳税意识、纳税负担能力、地区差异和房产价值与房产消费差异，借鉴美国和沪、渝两地试点经验，税率设计起步应低，税收负担应由轻到重，逐渐过渡，逐步建成有管理、有浮动、差别化的房产税税率体系，避免引发新的税负不公现象。因此，应在全国统一的税率范围内，授权各省、自治区、直辖市根据各地社会经济发展情况和房产消费与房产价值差异，制定适合本地区实际的浮动税率，最终建立“宽税基、低税率、广征收”的房产税法。

第二，房地产税制总体结构应重持有、轻交易。

房产税的逆周期性非常好，但个人住房房产税的全面开征需要同时降低房地产开发、交易环节税收，如降低交易环节契税、合并土地增值税与不动产交易的增值税等，以此换取政府对持有环节房产税的持续征税权，通过减少开发、交易环节税费成本，不断扩大房产税的税基，加大房产税在地方政府收入中的比重，最终代替土地出让金等其他环节税费，使持有环节的房产税成为地方财政的主体税种，真正提升财政收入的质量。

第三，树立房产税的正确改革目标。

房产税应该是地方财政的主体税种，房产税立法的目标应该是收入原则。对国民收入的调节与分配不属于房产税的本职作用，抑制房价也不应该是其立法目标。

从房地产税的分类并结合我国的实际情况来看，对用于基本生活的首套房屋和满足基本生活用途的一定房屋的面积应采取税收优惠政策，因为即使在社会福利保障条件较好的发达国家，对用于基本生活的首套房和收入较低者都有一定程度的税收优惠。对多套房屋的纳税人，不应该执行惩罚性高税率，一则因为房屋持有者在购买房屋时的平均税费贡献约10%；二则因为房产税本身并不具备直接调节国民收入的功能。

第四，房产税的收支信息需要高度透明。

历经200多年的发展和实践，美国房地产税收管理制度已经是西方发达国家中的典型代表，即便如此，房产税仍然被美国公民归列为“最不受欢迎”的税收之一，并一再出现“抗税”事件。为此，美国许多州都通过立法对房地产税的税率、增幅及财政支出用途进行限制，并规定房产税主要用于提高土地价值的公共产品，如学区教育、公共卫生、消防、警务、残疾人援助等公共基础设施和服务。

我国政府工作报告中已经宣布该款项将专款用于保障房或人才公寓建设。但需要预先设计房产税信息披露的途径与内容，以方便纳税人查阅，并接受纳税人的监督，真正做到“取之于民，用之于民”。

第五，房产税的地方征收应该取之有度。

为防止地方政府滥权，房产税的征收税率应通过“以支定收”的方式来确定。地方政府应当根据当年财政预算支出总额，减去非房产税来源的其他收入，计算得出需要征收的房产税的缺口总额，然后除以房地产评估净值得到名义税率。同时，国家应该对房产税的增长率予以统一限制。

参考文献：

1.  财政部、国家税务总局关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知，国家税务总局网站。

2.  上海市统计年鉴2018，上海市统计局网站。

3.  上海市历年税收收入情况表，上海市税务局网站。

4.  重庆市社会发展公告，重庆税务局网站。

5.  中国房价行情网

6.  刘尚希：《房产税改革方法》，《经济研究参考》，2018(18):17-18。

7.  黄洪，何光其，廖明刚，严红梅：《个人住房房产税：沪渝效果剖析与未来制度完善》，《税务研究》，2017(6):50-53。

8.  何辉，樊丽卓：《房产税的收入再分配效应研究》，《税务研究》，2016(12):48-50。

9.  Tiebout C. A Pure Theory of Local Expenditures [J], Journal of Public Economy, 1956(64).

注释：

[1] 高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍（含2倍）以上的住房。

[2] 无户籍、无企业、无工作的购房人群称为“三无”人员。

[3] 属于地方财政的收入包括营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，城镇土地使用税，土地增值税，车船税，耕地占用税，契税，烟叶税，印花税，增值税25%部分，纳入共享范围的企业所得税40%部分，个人所得税40%部分，证券交易印花税3%部分，海洋石油资源税以外的其他资源税，地方非税收入等。

[4] 《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》。

[5] https://www.creprice.cn/city/sh.html.

[6]  扣除项目金额＝土地款＋开发成本＋开发费用＋税金＋其他扣除项目。

[7] 新建商品房销售面积1 767.01万平方米，销售单价28 981元/平方米，销售收入为5 121亿元，按照一般税务核定中10%的成本利润率标准，房地产企业的增值税纳税额至少为175亿元。

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