数字贸易开放度之争

数字经济是全球经济发展的重要引擎，数字贸易已成为国际贸易的新业态。联合国发布的《数字经济报告2019》[1]估计，2018年可数字化交付服务出口达到2.9万亿美元，占全球服务出口的50%。

然而，数字贸易的全球规则尚待建立。联合国报告呼吁，数字经济时代需要迫切更新的是市场竞争规则和税收政策。2019年，世界贸易组织（WTO）开启电子商务多边协议谈判，希望籍此推进数字贸易的全球共识。

传统的产业研究通常采用服务业的进口数据或外商直接投资数据来衡量开放度，采用服务业出口数据（有时也结合进口数据）来衡量国际竞争力。但是，这些数据都是国际收支统计口径下的服务贸易数据，并不能覆盖当今无实体存在、碎片化交易的数字贸易全部（海关总署，2018）。按照WTO《服务贸易总协定》（GATS），服务贸易包含跨境提供、境外消费、商业存在和自然人流动四种模式。而跨境数据流动的无形性与复杂性带来WTO现有贸易规则适用性的诸多冲突。

对此，欧洲国际政治经济中心（ECIPE）于2018年4月创新性发布了《数字贸易限制指数（DTRI）》报告，对全球64个国家和地区的数字贸易开放度进行了评价。数字贸易限制指数（DTRI）体系[2]主要从四个方面对数字贸易开放度进行观测：财政限制和市场准入、机构设立限制、数据限制、交易限制。从数字贸易的总体限制情况来看，在64个样本国家和地区中，中国数字贸易限制最多，开放度最低，主要体现在财政限制和市场准入和数据限制等方面。 

发达国家视角下的开放标准

数字贸易限制指数（DTRI）体系中，财政限制与市场准入评分涉及三个指标：关税和贸易防御、税收和补贴、公共采购。在这三方面，中国排名第三，印度排名第一。对于数字贸易限制指数（DTRI）体系中财政限制与市场进入的主要评价在于以下三个方面：

第一，中国被评估为零关税覆盖率低和反倾销税高的国家。

欧洲国际政治经济中心（ECIPE）评估中认为中国零关税覆盖率不够高（挪威、新加坡等国家已对数字产品实行完全零关税）。为进一步“实现信息技术产品在世界贸易的最大自由度”，“鼓励信息技术行业在全球范围内的持续发展”，以及“提高信息技术产品在市场上的准入机会”， WTO在关税及贸易总协定（GATT）基础上又设置了关税削减机制《信息技术协定》（ITA）。根据加入WTO的承诺，中国自2005年1月1日起，已对256个税目的信息技术产品全部实行了零关税；2015年中美日韩等24个世贸组织成员就ITA达成协议后，按照最惠国待遇原则，已先后于2016年9月、2017年7月、2018年7月、2019年7月和2020年7月五次对信息技术产品降税，目前信息技术产品相关贸易整体关税水平已极低。

此外，欧洲国际政治经济中心（ECIPE）评估中认为反倾销税收是中国主要的关税壁垒。但日本贸易振兴机构（JETRO）2018年版《世界贸易投资报告》显示，2017年全球启动的反倾销调查数量为248起，同比减少50起；而由美国启动的反倾销税调查数量却创下历史新高，占全球总数的21.8%，美国事实上才是贸易壁垒最多的国家。中国虽然也存在较高反倾销税率，但针对数字贸易的反倾销案件却很少发生。欧洲国际政治经济中心（ECIPE）有关关税与贸易壁垒的评分中，中国和美国的排名分别为第十和第五十一位，与上述反倾销调查数据并不相符。

值得一提的是，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的报告显示，因WTO电子商务关税禁令而产生的关税收入损失中，95%都是由发展中成员承担。印度已明确质疑禁征电子商务关税决定的合理性。

第二，中国缺少数字关税的法案或草案。

欧洲国际政治经济中心（ECIPE）的报告认为中国政府对版权费、数字产品、电子商务、在线服务征收的税率达到峰值区域，对投资者的市场进入极为不利。事实上，中国税制中并没有专门的数字税；已有税种对数字产品长期缺乏税收属性界定，特别是在线数字产品尚不属于任何税种的征税对象；对版权等传统无形资产的跨境交易预提所得税率只执行名义税率20%的一半。

而很多国家已专门针对数字产品和服务开始征收数字税。例如，巴西针对数字产品设计了300种不同的税收。美国极力反对数字税，但由于拥有超级数字经济型公司而税源颇丰，如2018年美国苹果总公司的供应链涉及全球45个国家的1049个供应商，其大约60%的收入来自国外。2020年初，英国政府开始对大型跨国企业因提供搜索引擎、社交媒体平台和在线市场而获得的收入征收2%的数字服务税。法国税务部门针对Facebook 法国子公司要求补缴超过1亿欧元（1.18 亿美元）的税款（包括罚款）。印度则进一步扩大了数字税的范围，以涵盖广泛的电子商务交易，并自2020年4月1日起，对非居民电子商务运营商获得的由印度消费者产生的收入征收2%的税。 然而，我国尚无针对数字产品和服务的专门税收法案或草案。

第三，中国的公共采购的国家安全诉求被视同“贸易限制”。

欧洲国际政治经济中心（ECIPE）的报告认为，中国的某些公共采购政策限制了国外产品的应用，如对产品的自主知识产权要求；禁止采购外国供应商的杀毒软件、Windows系统和某些国外信息技术产品；“关键基础设施”信息技术系统禁止购买国外产品；要求公共采购产品披露产品源代码和加密密钥等。

由于数字产品具有数据收集的性质，出于国家安全的考虑，发展中国家对数字产品的政府采购往往会施加限制。WTO关于数字贸易的谈判中，发达成员和发展中成员对跨境数据流动、本地化及转让源代码要求分歧严重。发展中成员普遍将网络安全和国家安全置于优先地位，为此可能采取限制性措施，例如要求披露或转让源代码。特别是金砖国家对数字技术的货物和服务贸易的公共采购限制最为严格。而欧美发达国家普遍将禁止披露、转让源代码作为保护知识产权和创新的必然要求。

欧洲国际政治经济中心（ECIPE）这一评分主要站在欧美发达国家的立场，考虑其对数字经济对外扩张的利益诉求，却没有考虑发展中国家基于安全的政治需要，将发展中国家政府采购中的合理保护措施视为“贸易限制”。反观美国，特朗普在任期间，其国家安全的内涵不断拓展，经济竞争逐步等同于国家安全，美国政府频繁地以国家安全为名对他国施加单边制裁。对于发展中国家，数字贸易必须以国家安全为前提。

数字经济扩张与国家安全之辩

数字贸易限制指数（DTRI）体系中，中国的数字贸易数据限制排名第一。这一部分的评估包括数据政策、中间责任和内容访问。欧洲国际政治经济中心（ECIPE）的报告认为，中国的网络安全政策限制了数据跨境流动，如要求对中国公民个人信息及收集的“重要数据”必须由“关键信息基础设施运营商”（KIIOs）保留在中国境内；要将这些数据传输到中国境外，则必须进行安全评估。报告将中国出于保护用户隐私目的的“用户同意”、对数据泄露企业的处罚、“实名制”要求等均视作“限制”。

保护隐私是《服务贸易总协定》（GATS）的基本政策[3]。经合组织（OECD）提出了隐私保护框架。欧盟也于2018年正式实施了《一般数据保护条例》，加强对欧盟境内居民的个人数据和隐私保护，并通过统一数据和隐私条例简化对跨国企业的监管框架。由美国推动的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的优先考虑是数字贸易而不是隐私权，美国认为跨境数据自由流动和禁止本地化是消除数据贸易限制的关键，过度重视网络安全会导致阻碍数字贸易、扼杀数字经济的严重后果。数据限制分歧同样是“贸易自由流动”和“国家管辖权”的权衡。

数字贸易的根本驱动是数据要素。所有的国际贸易参与者都希望使用互联网来提高效率、增强竞争力。但“大数据凭借其庞大的规模、来自多个来源的持续监测，以及复杂的分析能力，使得数据的聚合更加精细、更具揭示性和更具侵入性”（时业伟，2020），传统形式的国际合作模式和共享的标准协议数据保护已经变得不太可能。在全球化电子商务环境中，跨境数据流动虽然孕育出新产业、新价值、新机遇，但也伴随着各种风险和挑战。国家安全是所有成员的核心关切，安全层面的考虑对所有成员来说都是重中之重。

欧洲国际政治经济中心（ECIPE）简单将各国维护国家网络安全的合理举措认定为贸易限制措施，显然是站在西方国家希望数字贸易市场无条件开放的立场（白丽芳、左晓栋，2019）。“棱镜门”后，欧盟和美国已于2016年达成“隐私盾”协议，进一步强化了个人数据保护的优先级。2020年7月，欧盟法院就Facebook和奥地利隐私活动家马克斯·施雷姆斯（Max Schrems）法律争议的判决，实质上推翻了欧美间数据传输及使用协议。马克斯·施雷姆斯指控Facebook在没有获得用户许可的情况下收集使用用户数据，违背了欧洲数据保护法律。欧盟法院认为，美国国内法对非美国公民提供的隐私保护，无法达到与欧洲法律要求保持同等保护的水平[4]。

因此，欧洲国际政治经济中心（ECIPE）发布的《数字贸易限制指数（DTRI）》，仍然是欧美在跨境数据流动规则制定中提升自身话语权的体现，也是欧美国家数字经济扩张的必然要求，并未考虑发展中国家个人隐私保护能力的现实（黄宁、李杨，2020）。评价结果中，发展中国家限制度普遍较高，特别是金砖四国中三个国家（中国、俄罗斯、印度）占据了限制度排名的前三名。从欧盟的角度来看，欧盟始终秉持传统的“权利至上”原则，但欧洲国际政治经济中心（ECIPE）一方面将个人数据权作为基本人权，另一方面又抨击或指责其他国家基于相似的理由对数据跨境流动采取限制措施。正如美国左翼学者丹·希勒（Dan Schiller）提出，20世纪90年代以来，“在扩张性市场逻辑的影响下，因特网正在带动政治经济向所谓的数字资本主义转变”（徐宏潇，2020）。

参考文献：

[1]Digital Economy Report 2019，https://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=2466

[2]马述忠，潘钢健.从跨境电子商务到全球数字贸易——新冠肺炎疫情全球大流行下的再审视.湖北大学学报:哲学社会科学版.2020,5:119-132.

[3]海关总署研究室－上海海关学院联合课题组.探索建立先进的服务贸易海关监管机制. 科学发展.2018.2:57-66.

[4]柯静.WTO电子商务谈判与全球数字贸易规则走向.国际展望.2020.3:43-62.

[5]时业伟. 跨境数据流动中的国际贸易规则:规制、兼容与发展.比较法研究.2020,4:173-184.

[6]Martina Francesca Ferracane,Hosuk Lee-Makiyama,Erik van der Marel.Digital Trade Restrictiveness Index. European Center for International Political Economy (ECIPE). x[EB/OL].https：//ecipe.org/wp-content/uploads/2018/05/DTRI_FINAL.pdf.

[7]白丽芳,左晓栋.欧洲“数字贸易限制指数”分析.网络空间安全. 2019,2: 41-48.

[8]黄宁、李杨.“三难选择”下跨境数据流动规制的演进与成因.清华大学学报(哲学社会科学版).2017,5: 172-182.

[9]徐宏潇. 国际数字资本主义的发展动向及其内在悖论.经济学家.2020,2:54-60.

注释：

[1] Digital Economy Report 2019，https://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=2466。

[2]DTRI指标共分四级，一级指标有4项，权重各占25%；二级指标有13项，三级指标有45项，四级指标有100项。一、二级指标分别为：财政限制和市场准入（关税和贸易保护、税收和补贴、公共采购），机构成立限制（境外投资、知识产权、竞争政策、商业流动性），数据限制（数据政策、中介责任、内容访问），交易限制（量化贸易限制、标准、在线销售）。

[3] GATS第14条规定，“本协议中的任何内容均不得解释为阻止任何成员采取或执行以下措施：在处理和传播个人数据方面保护个人隐私，并保护个人记录和账户的机密性”。

[4] 资料来源：Data Protection Commissioner v. Facehook Ireland and Maximillian Schrems, C-362/14, Press Release 1, 2 (2020)

*本文仅代表作者个人观点，编辑：张静。