构建区域金融安全网——亚洲金融危机后东盟与中、日、韩的货币和金融合作
导语
增强经济和金融系统的韧性，防止危机重演。
今年是亚洲金融危机爆发25周年。1997年7月2日泰铢的大幅贬值揭开了持续数年的亚洲金融危机的帷幕。危机使印度尼西亚、韩国、菲律宾、马来西亚和泰国五国经济陷入深度衰退，造成数千亿美元的损失，并使数千万人口陷入极端贫困。危机后，许多亚洲国家采取了一系列改革措施，以加强宏观管理和金融监管，增强经济和金融系统的韧性，防止危机重演。在东亚和东南亚，一个重要举措是加强地区货币和金融合作，构建东盟与中、日、韩区域金融安全网。在目前疫情持续、经济下行、市场风险和不确定性上升的情况下，这一举措显得尤为重要。
1997年亚洲金融危机的爆发
1997年亚洲爆发金融危机对许多人来说纯属意外。受此次危机影响最大的国家包括印度尼西亚、韩国、菲律宾、马来西亚和泰国，得益于出口快速扩大和外资流入，20世纪80年代五国国内生产总值年均增长6%~8%，1990—1997年年均增长7%~8%。世界银行在1993年出版的一份报告中将这些国家以及其他四个东亚经济体在第二次世界大战后的经济起飞称为“东亚奇迹”，把它们的成功归结于其健全的经济基本面，包括高储蓄和高投资、重视发展教育、健全的宏观经济管理、市场导向的营商环境，以及贸易和资本流动自由化。
然而，从20世纪90年代初开始，这一繁荣景象的背后却隐藏着部分国家日益加剧的经济失衡和脆弱性。贸易自由化导致进口大幅增加，在事实上的固定汇率下，经常账户出现大幅赤字。多年的高速增长吸引了大量外资的流入,包括短期组合资本。为了吸引更多的外资，这些国家加快了金融市场和资本账户开放的步伐，但没有建立相应的金融监管和风险管理制度，使得大量短期外汇贷款流入非贸易部门，用于长期投资如房地产和基础设施，导致货币和期限的错配。当经济和金融的脆弱性进一步加剧时，市场的投机行为和恐慌导致资本流动突然转向，货币贬值和固定汇率崩溃。货币危机在1997年7月2日始于泰国，由于市场的蔓延效果，很快波及马来西亚、菲律宾、印度尼西亚和韩国，引起这些国家货币的大幅贬值。货币危机最终导致了大规模的银行危机。
“双重金融危机”很快将这些国家的经济推入了深度衰退，1998年5个受影响最大国家的GDP合计下降6.3%。泰国、印度尼西亚和韩国不得不向国际货币基金组织以及世界银行、亚洲开发银行（以下简称“亚行”）和双边伙伴寻求国际收支紧急援助。国际援助贷款总额达到752亿美元。其中泰国得到了172亿美元，印度尼西亚得到了230亿美元，韩国得到了350亿美元（ADB, 2020）。[1]尽管这些国家的经济很快复苏，1999年5个受危机影响最大国家的GDP合计增长7.7%，但金融机构和企业部门的清理和重组持续数年。危机造成数千亿美元的损失，并使数千万人口陷入极端贫困。
这场金融危机给亚洲国家上了深刻的一课。它充分显示了稳健的宏观经济管理和审慎的金融监管的重要性，尤其在日益全球化的情况下。危机发生后，许多亚洲国家推行了一系列结构性改革，包括：加强金融监管，整合银行业，补充银行资本；增加汇率的弹性；提高中央银行的独立性；加强宏观经济审慎管理和财政纪律；改善公司治理，重组公司集团，改革和完善破产法和竞争法。由于对国际货币基金组织的危机应对和处理不满，许多亚洲国家，特别是东盟与中、日、韩，开始探索加强地区货币和金融合作并建立区域金融安全网的途径。
加强东盟与中、日、韩货币和金融合作并建立区域金融安全网的一个早期设想，由日本在1997年8月提出，即建立一个独立的亚洲货币基金组织，以承担国际货币基金组织的部分职能，包括区域经济监测以及向危机中的国家提供紧急贷款。这一设想得到了许多东盟国家的支持。但是，由于美国和国际货币基金组织的反对，这一设想未能实现。它们反对的主要理由是这样一个组织会重复国际货币基金组织的职能，削弱它的作用（Manupipatpong, 2002）。[2]1997年11月，14个亚太经济体（包括美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在内）的财政和央行代表在菲律宾首都马尼拉开会，讨论如何加强协调，以尽快恢复地区的金融稳定。这一会议通过了“加强亚洲区域合作以促进金融稳定的新框架”，也称为马尼拉框架。这一框架在强调国际货币基金组织在国际货币体系中的核心作用的同时，呼吁建立区域经济监测机制，以补充国际货币基金组织全球监测的不足，并建立区域融资机制，以补充国际货币基金组织的资源。
在此后的几年，马尼拉框架会议定期举行。但是由于东盟与中、日、韩之间基于类似想法的多项倡议变得日益重要，包括东盟经济监测机制、东盟与中日韩经济监测机制，以及清迈倡议（CMI），马尼拉框架合作机制于2004年终止。清迈倡议包括东盟国家之间的货币互换机制和东盟国家与中、日、韩之间的一系列双边货币互换协定。随着东盟与中、日、韩地区货币和金融合作的进一步加强，清迈倡议于2010年实现了多边化。东盟与中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）于2011年在新加坡成立，作为清迈倡议多边机制（CMIM）的区域经济监测机构，为其决策提供支持。
区域融资机制在全球金融安全网中的作用
东盟与中、日、韩在建立区域金融安全网方面的合作在全球范围内并非首创。早在20世纪70年代，就有部分国家建立类似的区域融资机制，作为对以国际货币基金组织为支柱的全球紧急融资机制的补充，在金融困境和危机时期互相提供帮助。
国际货币基金组织成立于1945年，是布雷顿森林体系的一部分，其当时的主要职能是监测国际汇率并对国际收支发生逆差的国家提供储备货币支持。布雷顿森林体系是第二次世界大战后由44个国家创建的国际货币兑换制度，在该制度下，所有货币都与美元挂钩，而美元又与黄金价格挂钩。1971年，美元兑换黄金的终止导致了布雷顿森林体系的崩溃，世界随之转向采用浮动汇率制度。在接下来的几十年中，石油价格冲击、跨境资本流动和贸易的增长以及许多国家的结构性问题导致全球市场波动加剧，金融危机频繁发生，使得应对危机的多边机制变得越来越重要。同时，国际货币基金组织的成员逐步扩大至覆盖全球，使得它的作用也日益增加，发展成为负责全球经济监测以预防危机，为国际收支危机中的成员国提供紧急贷款，以促进全球经济和金融稳定为己任的全球性金融机构。
自20世纪70年代以来，在国际货币基金组织的作用和职能不断扩大的同时，部分国家和地区还建立了区域融资机制，作为对国际货币基金组织作用的补充。在中东地区，阿拉伯货币基金组织成立于1976年，覆盖22个国家，其目的是加强经济、金融和货币稳定，促进区域内贸易和资本流动，并推动地区货币合作。阿拉伯货币基金组织向需要为国际收支赤字融资的成员国提供短期和中期信贷便利，并与成员国进行定期政策磋商。在拉丁美洲，安第斯储备基金应区内部分国家要求于1978年建立了自己的紧急融资机构，以应对国际收支不平衡问题，并促进区域一体化进程。1989年该基金更名为拉丁美洲储备基金，其成员从最初的5个扩大到了2022年的9个。在欧洲，以单一市场、成员国之间经济和财政政策协调、共同货币政策和共同货币为基础的欧洲货币联盟旨在减少对区域金融安全网的需求。但由于设计架构的缺陷和内部转移支付机制的缺损，欧洲货币联盟不得不在2010年欧元危机爆发后建立专门的紧急融资机制，帮助成员国应对危机，并于2012年建立欧洲稳定机制，作为欧元区永久的区域融资机制。在亚洲，东盟的5个创始成员国在1977年就建立了东盟货币互换机制，以便在货币危机时相互提供帮助，远早于东盟与中、日、韩在1997年亚洲金融危机后开始探索建立区域融资机制。
近几十年来，区域融资机制的出现有如下几个原因：一是因为国际货币基金组织管理的融资规模有限，区域融资机制在金融危机时能为成员国提供额外或替代的资金来源。国际货币基金组织能够提供的紧急援助贷款每个国家都有一个最高定额，而这一定额取决于一个国家的GDP规模等因素，因而，所提供的紧急贷款经常被认为不足以满足需要。二是申请国际货币基金组织紧急贷款的要求和程序通常被认为过于烦琐。其中最具争议的是贷款计划附带的一系列政策条件。在“华盛顿共识”的主导下，国际货币基金组织制定了许多“一刀切”的结构改革条条框框，作为贷款的条件，要求借款国执行，而有些条件经常被发展中国家批评为过于苛刻，不利于解决危机，甚至使情况变得更糟。而区域融资机制被认为能够以更加务实的政策条件为处于危机中的国家提供更便捷的帮助。三是区域政策对话和经济监测被认为能够补充全球经济监测的不足。因为区域内各国可能面临共同的经济挑战和金融冲击，国家政策在区域内的溢出效应也可能比区域外更大，从而使得区域内国家具有更大的参与动因和归属感。也有人认为，由于邻国之间密切的经济联系，区域经济监测跟全球监测相比具有信息优势。四是区域融资机制能够更好地倾听小国在全球机制中经常被忽略的声音，保证它们的诉求得到满足。
1997年亚洲金融危机及对国际货币基金组织应对和处理危机的严重不满是东盟与中、日、韩加强地区货币和金融合作并寻求建立区域融资机制的直接驱动因素。危机爆发后，三个受危机影响最大的国家——印度尼西亚、韩国和泰国——向国际货币基金组织申请并获得了紧急贷款，但它们不得不接受贷款附带的严苛的政策条件，比如大幅削减公共支出、大幅提高利率和推行深度结构改革，许多条件在危机最严重的时期难以实施，有些甚至现在被认为是错误的。例如，财政紧缩限制了一个国家通过刺激经济摆脱危机的能力。在韩国，尽管财政赤字并不大，但国际货币基金组织仍要求削减公共支出，从而加剧了经济的下滑和危机的社会影响。在印度尼西亚，在没有存款担保机制的情况下，国际货币基金组织要求清算许多陷入困境的银行，导致银行挤兑，从而加剧了银行危机。另一个受危机影响的国家马来西亚决定不向国际货币基金组织寻求帮助，不听从其政策建议，而是采取了当时颇受争议的资本管制措施。但事后证明资本管制措施对稳定汇率和经济有效。
随着各地区区域融资机制的建立，全球金融安全网作为一套预防金融危机发生并向危机中国家提供融资以减轻其影响的机构和机制，已演变成为一个具有多层次的系统：作为应对外汇流动性突然短缺第一道防线的各国自己拥有的外汇储备；中央银行之间通过相互兑换货币为金融市场提供流动性的双边互换机制；部分国家统筹部分外汇资源在危机期间向有需要的成员国提供紧急贷款的区域融资机制；作为全球金融安全网支柱和全球最后贷款人的国际货币基金组织（Alinaetal., 2021）。[3]
需要指出的是，为了适应世界经济格局和现实的变化并应对来自各方面的批评，近几年来国际货币基金组织也推行了一系列改革措施。这些改革措施包括：调整贷款的政策条件使其更加符合借款国的现实，能更有效地应对危机；增设贷款窗口以满足不同国家特别是发展中国家的需要；反思部分基于华盛顿共识的政策建议如危机时的资本管制和财政紧缩；改革内部治理；等等。但普遍的看法是，国际货币基金组织内部治理改革的步伐，特别是增加发展中国家的股份和话语权，与发展中国家的诉求还相去甚远。
危机后建立区域金融安全网的进展
1997年亚洲金融危机后东盟与中、日、韩在发展区域金融安全网方面采取的主要举措可概括为以下几个方面：
第一，建立东盟经济监测机制。东盟经济监测机制由东盟10国于1998年建立，旨在提供区域内的快速经济监测。这也是实施马尼拉框架政策建议的一部分。它由两个部分组成：一个是监测全球、区域和国家层面的宏观经济和金融动态，包括跨境资本流动；另一个是各成员国之间的信息交流和政策磋商。监测工作由东盟秘书处下设的东盟经济监测协调小组和东盟各国财政部指定的监测联络人负责，亚洲开发银行应东盟要求组建了东盟经济监测技术支持小组，提供技术支持。东盟经济监测协调小组后来更名为东盟宏观经济和金融监测处。信息交流和政策磋商在两个层面进行——年度东盟财长会议与一年两度的东盟财政和央行副手会议。这些会议均有国际金融机构参与，包括国际货币基金组织、亚洲开发银行和世界银行。
第二，建立东盟与中日韩经济监测机制。东盟与中日韩监测机制于1999年11月在马尼拉举行的东盟与中日韩峰会发表东亚合作联合声明之后建立。这一声明涵盖了众多的合作领域，包括：加强货币和金融合作，特别是管控宏观经济风险；改革公司治理；监测区域资本流动；健全银行和金融系统；改革国际金融架构；在东盟与中日韩框架下建立与加强互助机制。东盟与中日韩经济监测机制于2000年5月在亚洲开发银行年会期间举行了第一次政策磋商会议。它后来更名为东盟与中日韩经济评审和政策对话（Economic Review and Policy Dialogue），作为定期的区域经济监测机制，包括年度财长和央行行长会议及一年两度的财政和央行副手会议。这些会议均有国际货币基金组织、亚洲开发银行和世界银行的参与，对全球和区域经济前景、风险和政策问题提供技术分析。
第三，通过清迈倡议。清迈倡议于2000年5月在泰国清迈亚洲开发银行年会期间举行的东盟与中日韩财长会议上通过，是继1999年11月东盟与中日韩峰会之后东亚区域货币和金融合作的又一重要发展。清迈倡议是一个区域融资机制，旨在向成员国提供紧急融资，以解决短期流动性困难。作为一个区域内国家的互助机制，它旨在补充由国际货币基金组织主导的全球紧急融资机制。清迈倡议包括两部分内容：一部分是扩大的东盟国家之间的货币互换机制，另一部分是东盟各国与中国、日本和韩国之间的一系列双边互换协定。扩大后的东盟货币互换机制最初规模为10亿美元，2005年翻了一番，达到20亿美元。东盟各国与中国、日本和韩国之间的双边货币互换协定总规模在2003年3月为335亿美元，2007年7月增加到了830亿美元。最初，每个双边互换协定下只有10%的金额与国际货币基金组织的援助计划脱钩，其余部分必须与国际货币基金组织的援助计划挂钩，也就是说，一个国家如要使用其余90%的金额，首先必须申请国际货币基金组织的紧急援助。2005年5月在东盟与中、日、韩财长同意将经济评审和政策对话纳入清迈倡议后，这一所谓的与国际货币基金组织援助计划脱钩的比例增加到了20%。但是，清迈倡议是一种松散的紧急融资安排，具有许多固有的弱点，包括众多双边互换协定使用时烦琐的过程和资金能否及时到位的不确定性。
第四，实现清迈倡议多边化。为解决清迈倡议的固有弱点，东盟与中、日、韩从2005年开始讨论和研究实现多边化的途径。2008年的全球金融危机为实现清迈倡议多边化的进程提供了强劲的动力。这场危机提醒东盟与中、日、韩，区内各国仍然面临来自跨境资本流动动荡和金融市场波动蔓延的威胁，必须加强作为区域金融安全网关键部分的清迈倡议，以更好地抵御来自外部的冲击。2009年东盟与中、日、韩财长就实现清迈倡议多边化协定的关键内容达成一致。协定包括：1将众多双边互换协定合并为一个多边协定。2将其总规模扩大到1200亿美元。其中，中国和日本各占32%，韩国占16%，东盟整体占20%。清迈倡议多边化协定于2010年3月生效。2014年协定的总规模增加到了2400亿美元，与国际货币基金组织援助计划脱钩的部分也提高到了每个成员国能使用份额的30%。2021年，与国际货币基金组织援助计划脱钩的比例进一步提高到了40%，并制定了贷款的政策条件框架。同时，除美元外，本币也有资格作为出资方提供危机融资的币种。
第五，设立东盟与中日韩宏观经济研究办公室。清迈倡议的多边化使加强区域经济监测变得更加重要和必要。在清迈倡议下，东盟秘书处下设的宏观经济和金融监测处负担了东盟与中、日、韩的经济监测工作，并得到亚洲开发银行的支持。2009年，东盟与中、日、韩财长决定设立一个独立的区域经济监测机构。2011年，这一机构——东盟与中日韩宏观经济研究办公室——在新加坡成立。它的宗旨是促进东盟与中、日、韩地区的宏观经济和金融稳定。它的三个核心职能是：监测宏观经济、支持清迈倡议多边协议的实施，以及为成员经济体提供技术援助。东盟与中日韩宏观经济研究办公室最初以一家有限公司的形式成立，于2016年成为一个国际组织。
区域金融安全网的下一步挑战
实现清迈倡议多边化和设立东盟与中日韩宏观经济研究办公室是东盟与中、日、韩在亚洲金融危机后加强区域货币和金融合作以及构建区域金融安全网的最重要成果。但是，迄今为止，这一区域融资机制尚未被其成员国所使用，从这个意义上说，其有效性和可操作性尚未得到检验。在新冠肺炎疫情防控期间，许多东盟国家向世界银行和亚洲开发银行通过疫情应对融资窗口申请了贷款，部分国家还更新或延长了与中、日、韩的双边货币互换协定，但没有一个国家使用区域融资机制。其主要原因可能是这些国家尽管受到疫情的影响，对外汇融资有额外需求，但还没到需要紧急贷款支持的地步。另外，这可能也反映了清迈倡议多边化和东盟与中、日、韩区域融资机制存在的一些技术性问题,需要解决。
一个问题是清迈倡议多边化还没有实现“实体化”。目前清迈倡议多边化还只是一个东盟各国与中、日、韩达成的在成员国提出紧急融资要求时根据约定的比例共同提供货币互换的协定，但各国并没有将其承诺的部分或全部资金（美元或本币）拨付到一个专设的基金或机构，在进行货币互换时，具体操作仍需通过各国央行进行。这给资金能否及时到位以及各国能否兑现其承诺带来了不确定性。另一个问题是东盟各国与中、日、韩还没有就清迈倡议多边化下的融资成本达成协议。尽管融资成本与同类融资（如国际货币基金组织的紧急贷款）相差应该不会太大，但到底是多少还未确定。此外，清迈倡议多边化下60%的融资还需要与国际货币基金组织的贷款计划挂钩，但许多国家由于亚洲金融危机时的经历，对使用国际货币基金组织的贷款还心有余悸。解决这些问题需要东盟各国与中、日、韩进一步加强合作，包括加强政治互信。对于区域融资机制而言，各成员国之间的政治互信尤为重要。
但是，清迈倡议多边化机制没有被使用过并不意味着它对促进地区的经济和金融稳定没有发挥作用。第一，清迈倡议多边化机制为东盟和中、日、韩各国进行经济和金融政策的对话和协调提供了一个有用的平台，有助于促进地区的经济和金融稳定。第二，是否被使用并非检验区域金融安全网是否有效的合适指标。一个有效的区域金融安全网正是要通过提高市场和投资者的信心而避免被使用。第三，区域金融安全网的建立和发展也有助于推进国际货币基金组织的改革，使国际货币体系更加合理。对中国而言，它也将有助于推动人民币的国际化。第四，清迈倡议多边化为东盟与中、日、韩进一步加强地区货币和金融合作打下了坚实的基础。
最后，可以预期，随着清迈倡议多边化框架的不断优化和东盟与中日韩宏观经济研究办公室经济监测能力的不断提高，这一区域融资机制将逐步发展成为东盟与中、日、韩金融安全网的一个重要组成部分，与各国自己的宏观经济管理和金融监管、双边货币互换协定以及全球的金融安全机制相辅相成。它还将增强东盟与中、日、韩应对和处理金融危机的自主权，减少对国际货币基金组织紧急融资的依赖。
注释：
[1]Asian Development Bank. Asia’s journey to prosperity: Policy, market, and technology over 50 years [EB/OL]. (2020-01) [2022-08-29]. https://www.adb.org/publications/asias-journey-to-prosperity.
[2]Manupipatpong W. The ASEAN surveillance process and the East Asian monetary fund [J]. ASEAN Economic Bulletin, 2002, 19(1): 111- 122.
[3]Alina I, Seunghwan K and Miksjuk A. Global financial safety net—A lifeline for an uncertain world[EB/OL]. (2021-11-30) [2022-08-29]. https://blogs.imf.org/2021/11/30/global-financial-safety-net-a-lifeline-for-an-uncertain-world/.
*本文仅代表作者个人观点，仅供读者参考，并不作为投资、会计、法律或税务等领域建议。编辑：潘琦。